II SAB/Kr 59/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji w K. skargę oddala. Dnia [...] kwietna 2009 r. P.B. złożył następujące wnioski: pierwszy -domagając się udostępnienia na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przesłanie na adres internetowy [...] informacji o majątku będącym w dyspozycji Komisariatu Policji [...] obejmujących kopie stanu inwentarzowego, numerów inwentarzowych ruchomości i nieruchomości oraz dokładnego określenia miejsca wywieszenia informacji na temat uprawnień w zakresie przyjmowania przez Policję zawiadomienia o przestępstwie. Drugie pismo z tej samej daty zawiera wniosek o usunięcie naruszenia prawa oraz zażalenie na odmowę wglądu do materiałów sprawy [...], w której wnioskodawca jest stroną i pomimo osobistego stawiennictwa, odmówiono mu dostępu do tych informacji. Ponadto wniosek ten zawiera żądanie zapoznania, na podstawie Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej, z materiałami oraz dokumentami i informacjami dotyczącymi wnioskodawcy a będącymi w posiadaniu Komisariatu Policji VII poprzez przesłanie ich kopii odnośnie materiałów mających postać fizyczną oraz pisemnej informacji na podany adres e-mailowy. Wnioskodawca wskazał, że w szczególności interesują go materiały sprawy [...] .Na ten drugi wniosek pismem z dnia [...] 2009 r. Komendant Komisariatu Policji [...] odpowiedział wnioskodawcy, że wniosek ten zostaje potraktowany jako skarga rozpoznawana w trybie K.p.a. W związku tym wnioskodawcy przysługuje jedynie prawo do otrzymania informacji o sposobie załatwienia skargi, bez możliwości przeglądania akt. Natomiast wniosek co do zapoznania się z materiałami innymi niż zawarty w sprawie o sygn. [...] jest niemożliwy do zrealizowania, ze względu na jego nieprecyzyjną treść. Na pierwszy wniosek w dniu [...] maja 2009 r. na adres e-mailowy wnioskodawcy przekazano informacje na temat majątku pozostającego w dyspozycji Komisariatu Policji [...] oraz poinformowano, że na tablicy ogłoszeń w tym Komisariacie umieszczonej w poczekalni zostały wywieszone pouczenia pokrzywdzonego o podstawowych uprawnieniach i obowiązkach. Z akt wynika, że znajdujący się w aktach tej sprawy materiały o stanie majątkowych Komisariatu Policji [...] zostały przekazane droga e-mailową wnioskodawcy. W dniu [...] czerwca 2009 r. P.B. wniósł skargę na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji [...] w K. , domagając się stwierdzenia bezczynności i nakazania rozpatrzenia wniosku skarżącego poprzez przesłanie mu w terminie 3 dni pełnej informacji stwierdzenie, że wnioskowana informacja podlega udostępnieniu jako stanowiąca tajemnicę publiczną oraz zasądzeniu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący złożył wniosek w dniu [...] kwietnia 2009 r. wobec ustnej odmowy wglądu do dokumentów. Wniosek ten zawierał żądanie przesłania kopii tych dokumentów, wezwanie do usunięcia prawa oraz zażalenie na odmowę wglądu do akt sprawy. Skarżący podniósł, że na mocy art. 51 ust. 3 Konstytucji RP przysługuje mu prawo dostępu do urzędowych dokumentów i zbiorów danych. W ocenie skarżącego Komendant Komisariatu Policji niezasadnie uchyla się od umożliwienia wglądu skarżącemu do materiałów jego dotyczących, a będących w posiadaniu organu tylko dlatego, że wnioskodawca nie sprecyzował, jakich domaga się udostępnienia dokumentów. P.B. wyjaśnił, że nie wie, jakie dokumenty Komisariat Policji na jego temat zebrał, stąd wnosił o udostępnienie mu wszystkich dokumentów zebranych na jego temat, a w szczególności dotyczących sprawy [...] . Jeżeli organ Policji uznał, że przepisy K.p.a. uniemożliwiają mu udostępnienie wnioskowanych informacji, powinien udostępnić je na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej i Konstytucji RP. Udostępnienie informacji ma nastąpić w ciągu 14 dni, a odmowa udostępnienia tylko w przypadkach określonych w ustawie i tylko w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący wskazał, że [...] kwietnia 2009 r. złożył osobny wniosek dotyczący udostępnienia mu informacji o majątku będącego w dyspozycji Komendanta Komisariatu Policji [...] , na który nie otrzymał odpowiedzi do dnia wniesienia tej skargi. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w K. wniósł o jej odrzucenie tak w zakresie stwierdzenia bezczynności co do braku umożliwienia zapoznania się przez skarżącego z dokumentami (w tym dokumentami sprawy [...] jak i braku udzielenia informacji co do majątku, jakim dysponuje Komisariat [...] Policji. Uzasadniając swój wniosek wyjaśnił, że informacje co stanu inwentarzowego majątku tego Komisariatu oraz uprawnień w zakresie przyjmowania zawiadomienia o przestępstwie zostały mu przesłane na podany adres internetowy. W pozostałym zakresie nie posiadając danych, wniosek skarżącego został przekazany Komendzie Miejskiej Policji. Komendant Komisariatu Policji jest organem administracji tylko w zakresie spraw dotyczących ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, a tym samym w zakresie jego zadań nie mieści się udzielania informacji co do dysponowanych składników majątkowych. Tym samym zasadnie przekazano wniosek skarżącego w tym zakresie, ponieważ Komendant Miejski Policji posiada więcej danych co do składników majątkowych danego komisariatu. Dnia [...] maja 2009 r. poinformowano wnioskodawcę o majątku będącym w użytkowaniu Komisariatu [...] Policji przekazując informacje droga e-mailową. Odpowiedzi udzielono w ciągu 14 dni od daty złożenia wniosku. Odnośnie wniosku skarżącego co do umożliwienia mu zapoznania się z materiałami i dokumentami jego dotyczącymi w odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że procedura skargowa regulowana Kodeksem postępowania administracyjnego kończy się czynnością materialno-techniczną będącą zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Od takiej czynności nie służy odwołanie, a w tym postępowaniu nie występują strony. Ponadto ta część wniosku, która dotyczy przekazania skarżącemu materiałów i dokumentów będących w posiadaniu tego Komisariatu a dotyczących P.B. nie mogła być zrealizowana, ponieważ wniosek ten był nieprecyzyjny. Następnie w odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że sprawa o sygn. [...] dotyczy zażalenia skarżącego na jego zatrzymanie w dniu [...] 2009 r. przekazane Sądowi Rejonowemu dla [...] . Samo zażalenie nosi cechy skargi na funkcjonariuszy Policji i stąd potraktowano ją jako skargę w rozumieniu K.p.a. Wskazano, że w dniu [...] 2009 r. P.B. stawił się w Komisariacie na wezwanie w związku z postępowaniem wyjaśniającym w sprawie korzystania z telefonu komórkowego w dniu 28 października 2008 r. podczas kierowania samochodem. Wyjaśniono, że po przystąpieniu do przesłuchania skarżącego, odmówił on udzielenia odpowiedzi na temat swoich danych personalnych, po czym przystąpiono do przesłuchania go w charakterze podejrzanego, a wówczas skarżący odmówił odpowiedzi i udał się do wyjścia pytając, czy jest zatrzymany. Ponieważ nikt nie zatrzymywał P.B. , opuścił on Komisariat. Udzielono skarżącemu odpowiedzi w dniu [...] 2009 r. wyjaśniając, że w dniu [...] stycznia 2009 r. skarżący nie był zatrzymany, a tym samym jego zażalenie potraktowano jako skargę, którą uznano za bezzasadną. Wyjaśniono, że nadal w Komisariacie Policji [...] prowadzone są czynności wyjaśniające w sprawie o wykroczenie, w którym osobą podejrzaną jest P.B. Tym samym udostępnienie materiałów tego postępowania byłoby w istocie udostępnieniem materiałów z prowadzonego postępowania w sprawie o wykroczenie, które reguluje Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia. Tym samym Kodeks ten stanowi odrębną od ustawy o dostępie do informacji publicznych podstawę udostępnienia takich informacji, a ponieważ Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia nie reguluje zasad udostępniania materiałów prowadzonego postępowania wyjaśniającego przed skierowaniem stosownego wniosku do Sądu – nie było podstaw do udostępnienia tych danych. Wskazano również, że wniosek o udostępnienie innych danych posiadanych przez Komisariat a dotyczących osoby skarżącego jest na tyle ogólny, że nie można ustalić, czego w istocie on dotyczy. Część bowiem z tych informacji może obejmować informacje nie stanowiące informacji publicznych, część podlegać zasadom udostępnienia na podstawie innych ustaw. Reasumując w odpowiedzi na skargę wskazano, że informację na temat majątku Komisariatu Policji [...] udostępniono skarżącemu, natomiast co do udostępnienia innych informacji udzielono wnioskodawcy stosowej informacji. Takie samo stanowisko zajął Komendant Komisariatu Policji [...] w K. w odrębnym piśmie akceptującym treść odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skargę na bezczynność Komendanta Komisariatu Policji [...] w K. w zakresie nie załatwienia wniosków skarżącego o udzielenie informacji co do stanu majątku będącego w dyspozycji tego Komisariatu, przekazania danych o zebranych materiałach dotyczących skarżącego oraz wglądu w materiały prowadzonego postępowania przygotowawczego wniósł skarżący P.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wprawdzie pisma te dotyczą jeszcze innych żądań, jak zażalenie składane w toku prowadzonego postępowania w sprawach o wykroczenia, jednakże tak sam skarżący, jak i organy administracji zasadnie uznały, że sprawa ta obejmuje kwestie dostępu do informacji, a nie postępowanie w sprawach o wykroczenia. Sąd w tej sprawie akceptuje takie postępowanie, ponieważ umożliwia ono merytoryczne rozpoznanie sprawy i jest zgodne z żądaniem skarżącego. Okoliczność złożenia jednym pismem ewentualnego zażalenia w toku postępowania w sprawach o wykroczenia wykracza poza zakres właściwości sądów administracyjnych. Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy zarzucona w skardze bezczynność Komendanta Komisariatu Policji [...] w K. (zwanego dalej w skrócie "Komendantem") narusza przepisy prawa, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "u.d.i.p." zawiera generalną zasadę udostępniania informacji publicznej i przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych - art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., na wniosek. Wniosek wszczyna przede wszystkim postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, ale również określa krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji przesądza o tym, że w odniesieniu do tego konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów u.d.i.p., do udzielenia informacji publicznej oraz czy podejmuje stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. W tej sprawie skarżący zwrócił się z wnioskami o udzielenie informacji, w ocenie skarżącego mającej charakter informacji publicznej w następujących zakresach: a) majątku będącego w dyspozycji Komisariatu Policji [...] w K. (zwanego dalej w skrócie "Komisariatem") obejmującego kopie stanu inwentarzowego, numerów inwentarzowych ruchomości i nieruchomości oraz dokładnego określenia miejsca wywieszenia informacji na temat uprawnień w zakresie przyjmowania przez Policję zawiadomienia o przestępstwie poprzez przekazanie tych danych na adres internetowy [...] b) udostępnienia skarżącemu materiałów sprawy [...], c) zapoznania skarżącego, na podstawie Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej, z materiałami oraz dokumentami i informacjami jego dotyczącymi, a będącymi w posiadaniu Komisariatu poprzez przesłanie ich kopii odnośnie materiałów mających postać fizyczną oraz pisemnej informacji na podany adres e-mailowy. W ocenie Sądu niezasadnym jest stanowisko reprezentowane w tej sprawie przez Komendanta (jak i Komendanta Miejskiego Policji), zgodnie z którym Komendant Komisariatu jest w tego typu sprawach organem administracji tylko w zakresie ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Istotnie taki katalog spraw wymienia art. 5 i 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), ale dotyczy on spraw rozstrzyganych merytorycznie. Dostęp do informacji publicznej nie jest związany z właściwością rzeczową danego organu w zakresie prowadzonych przez niego postępowań administracyjnych, ale z dysponowaniem materiałami (dokumentami i innymi informacjami) wytworzonymi w toku wykonywania zadań publicznych. Tym samym każda informacja uzyskana, zgromadzona, wytworzona, itd. przez podmiot wykonujący władzę publiczną z zasady ma charakter informacji publicznej i poza wyjątkami wynikającymi z obowiązujących przepisów – informację publiczną należy udostępniać na wniosek wnioskodawców. Jeżeli więc Komendant posiadał informacje o np. pozostającym w jego dyspozycji majątku, to on miał obowiązek jej ujawnienia i to niezależnie od tego, czy w zakresie tego majątku prowadził postępowanie administracyjne. Odnosząc się do pierwszego z ww. zakresów objętych literą "a" należy stwierdzić, że skarga skarżącego jest niezasadna. W aktach sprawy znajduje się bowiem informacja o przesłaniu na adres [...] informacji na temat majątku będącego w dyspozycji Komisariatu wraz z wyjaśnieniem miejsca ogłoszenia o prawach i obowiązkach pokrzywdzonych (akta administracyjne sprawy, karta nr 39). Informacje te wysłano na ww. adres skarżącego [...] z adresu: [...] . W aktach sprawy znajdują się dane dotyczące majątku powierzonego Komisariatowi (akta administracyjne sprawy, karty nr 9-14, 16-38) i z wyjaśnień Komendanta Miejskiego Policji wynika, że wszystkie te dokumenty zostały zeskanowane i w dniu [...] 2009 r. wysłane na adres internetowy skarżącego (akta sądowe sprawy, karta nr 17). Okoliczność, że informacja ta została wysłana z adresu e-mailowego Komendy Miejskiej Policji, a nie Komisariatu nie ma w tej sprawie znaczenia. Ważnym jest to, że w terminie do 14 dni od chwili złożenia wniosku skarżący otrzymał informację we wskazanym przez niego zakresie. Tym samym należy uznać, że w zakresie objętym ww. literą "a" wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został wykonany, tym samym w tym zakresie skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu, a nie odrzuceniu. Co do zakresu udzielenia informacji objętych ww. literą "b" należy wskazać, że zgodnie z art. 61 Konstytucji RP prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, które odbywa się na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. II SA 3572/2002, opubl. w LEX nr 144641). Bezspornym jest przy tym ustalenie, że akta postępowań prowadzonych przez Policję stanowią informację o działalności organów publicznych. Udzielanie informacji publicznej co do zasady następuje w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Od zasady tej są jednakże wyjątki. Wynika to z samej ustawy o dostępie do informacji publicznej, która w art. 1 ust. 2 stanowi, że przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Komisariat prowadził przeciwko skarżącemu postępowanie w przedmiocie niezgodnego z przepisami używania telefonu podczas jazdy samochodem. W chwili, w której zwracał się o udzielenie takiej informacji skarżący, postępowanie to było prowadzone pod rządem ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wkroczenia (Dz. U. z 2001 r. Nr 106, poz. 1148 z późn. zm.). Zgodnie z art. 38 tejże ustawy, do czynności procesowych prowadzonych w postępowaniu w sprawach o wykroczenia stosuje się odpowiednio przepisy art. 156 § 1-4 ustawy z dnia 6 sierpnia 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 1997r. Nr 89, poz. 556 z późn. zm.). Zgodnie z art. 156 § 1 i 2 Kodeksu postępowania karnego stronom udostępnia się akta sprawy sądowej i daje możność sporządzenia z nich odpisów, a na wniosek oskarżonego lub jego obrońcy wydaje się odpłatnie kserokopie dokumentów z akt sprawy. Niewątpliwie akta postępowań przygotowawczych, jak też sądowych, stanowią informację o działalności organów publicznych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP). Skarżący, aby uzyskać interesujące go informacje, powinien był wystąpić w trybie powyżej wskazanego przepisu Kodeksu postępowania w sprawach o wkroczenia do organów Policji (na etapie postępowania przygotowawczego) celem sporządzenia odpisu z akt sprawy lub sporządzenia kserokopii. Niezasadnie zatem wywodzi skarżący, że żądana informacja powinna być udostępniona w trybie określonym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Skarżący powinien w sprawie skorzystać z alternatywnego trybu dostępu do żądanej informacji, który gwarantuje mu Kodeks postępowania w sprawach o wkroczenia (tak np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II SO/Łd 10/08, opub. w LEX nr 504590). Skoro zaś skarżący wyraźnie wybrał tryb ustawy o dostępie do informacji publicznej, a nie Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (lub Kodeks postępowania karnego), to organ Policji zobowiązany był rozważyć dopuszczalność udostępnienia tych informacji na podstawie właśnie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaprezentowane w tym zakresie stanowisko przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie jest również akceptowane przez inne sądy (np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt II SAB/Ol 30/07). W związku z tym udzielona skarżącemu informacja (listem poleconym) o braku podstaw do udzielenia informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest co do istoty zasadna, aczkolwiek argumentacja zawarta w tym piśmie w zakresie stosowania rozdziału VIII K.p.a. jako postępowanie w sprawie skargi była nieuprawniona. Nie jest zasadnym skarga skarżącego w sprawie nieudzielania mu informacji objętych ww. literą "c". Skarżący zwrócił się bowiem z wnioskiem o udostępnienie mu dokumentów i informacji będących w dyspozycji Komisariatu i dotyczących jego osoby nie precyzując, czy informacje te (dokumenty) dotyczą skarżącego jako pokrzywdzonego, podejrzanego czy np. świadka w toku prowadzonych postępowań przygotowawczych. Tak ogólnie sformułowany wniosek o przekazanie wszystkich informacji dotyczących wnioskodawcy nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej. Informacja publiczna dotyczy bowiem sfery faktów i jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 lipca 208r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, opub. w LEX nr 423325; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17lipca 2007r., sygn. akt II SA/Wa 58/07, opub. w LEX nr 368237). Gdyby wnioskodawca wskazał, że domaga się przekazania mu (udostępnienia) dokumentów gromadzonych przez konkretny Komisariat w stosunku do wnioskodawcy jako np. podejrzanego – to wówczas takie żądanie byłoby żądaniem udostępnienia mu informacji publicznej. Zawierałoby konkretne żądanie udostępnienia dokumentów (informacji) w określonym zakresie. Tym samym zbyt duża ogólność wniosku uprawniała Komendanta Komisariatu do konstatacji, że nie jest to wniosek o udzielnie informacji publicznej, w istocie bowiem nie wiadomo było, jakiej informacji i w jakim zakresie domaga się skarżący. Nie spełnia wymogów skutecznego domagania się udzielenia informacji publicznej domaganie się wszystkich dokumentów, jakie są w dyspozycji danego organu administracji publicznej. Wniosek o udzielenie informacji publicznej nie ma wprawdzie sformalizowanego charakteru, ale z jego treści winno wynikać czego domaga się od organu administracji wnioskodawca, to znaczy we wniosku tym powinien być podany zakres żądania. Sam zaś wniosek obejmujący podanie niejako "wszystkiego" na temat wnioskodawcy nie wskazuje jeszcze na zakres domagania się udzielenia informacji publicznej. W związku z powyższym w ocenie Sądu w tej sprawie nie naruszono przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uznanie skargi skarżącego za zasadną i w związku z tym na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga na bezczynność została oddalona.