II SA/Kr 1469/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 10 lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego skargę oddala. Decyzją z dnia 21 lutego 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiat Grodzki, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nałożył na inwestora A.R. obowiązek doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku przy ul. [....] w K. tj. do stanu sprzed wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie przedmiotowego budynku z przeznaczeniem na funkcję hotelową "[....] " – wykonywanych bez decyzji pozwolenia na budowę oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie dla ludzi i mienia. W uzasadnieniu organ wskazał, że budynek przy ul. [....] w K. jest obiektem zlokalizowanym w zabudowie zwartej, śródmiejskiej i zgodnie z informacją służb konserwatorskich, znajduje się na terenie "Historycznego Zespołu Miasta K. - Pomnika Historii". Obiekt składa się z budynku frontowego 4 kondygnacyjnego, podpiwniczonego w całości, krytego dachem dwuspadowym, z poddaszem nieużytkowym (przeznaczenie dotychczasowe) oraz z oficyny lewej, 4 kondygnacyjnej, podpiwniczonej, krytej dachem jednospadowym. Pierwotne przeznaczenie obiektu to budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalem użytkowym -barem mlecznym zlokalizowanym w poziomie parteru części fontowej. W latach 90-tych, dokonano adaptacji piwnic na lokal użytkowy - gastronomię. Przeprowadzone przez organ I instancji kontrole pozwoliły ustalić, że A.R. wykonał roboty budowlane związane z przebudową i remontem ww. budynku na hotel. Podczas oględzin w dniu [....] 2006r. z udziałem inwestora, na parterze budynku frontowego, w lokalu byłego baru mlecznego, stwierdzono prowadzenie robót związanych z wymianą posadzek, zbiciem tynku podsufitowego i wykonaniem nowego sufitu na ruszcie aluminiowym, wymianie instalacji wewnętrznych. Wykonano również wyburzenia istniejących ścianek działowych w pomieszczeniach byłego zaplecza kuchennego, wykonano nowe ścianki działowe gipsowo-kartonowe. Wymieniono stolarkę okienną i drzwiową. Zamontowano windę osobową. W piwnicy budynku frontowego wykonywana była wymiana posadzki, tynków i wewnętrznej instalacji elektrycznej. Na I i II piętrze budynku frontowego wykonano remont pomieszczeń: wykonano nowe wylewki, wymianę i rozbudowę wszystkich instalacji, wymianę stolarki, postawiono nowe ścianki działowe tworząc w miejsce dotychczasowych lokali mieszkalnych - pokoje hotelowe z łazienkami. Pomieszczenia te w dniu kontroli nie były użytkowane. W oficynie, wg oświadczenia inwestora już od 1988 r., sukcesywnie w miarę zwalnianych lokali mieszkalnych przez lokatorów, adaptowano te lokale na pokoje hotelowe. Podczas kontroli PINB w dniu [....] 2006r. w tej części obiektu roboty nie były prowadzone. Jak ustalono, zarówno w budynku frontowym, jak i w oficynie, w ramach wykonywanych robót dokonano wzmocnienia istniejących stropów. Klatka schodowa nie była wówczas remontowana, rozprowadzono tylko instalacje elektryczną i p.poż. Na strychu wykonano w miejsce polepy nową wylewkę betonową z ociepleniem oraz na strychu wyprowadzono szyb windowy z windą. Ponadto wyremontowano kominy i odnowiono ofasowania. Adaptację mieszkań w oficynie, na parterze, I p. i II p., na pokoje hotelu - wg wyjaśnienia inwestora wniesionego do protokołu z w/w oględzin, wykonano w 2003-2004r . W ramach tych prac wymieniono i rozbudowano wewnętrzne instalacje i postawiono ścianki działowe. Inwestor w zakresie wykonanych robót budowlano - konstrukcyjnych tj. wzmocnień stropów, wykonania szybu windowego oraz rozbudowanej wew. instalacji - nie posiadał decyzji pozwolenia na budowę, w zakresie pozostałych robót remontowych nie posiadał stosownego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. W dniu powyższych oględzin budynek frontowy nie był użytkowany poza trzema zamieszkałymi lokalami mieszkalnymi - lokatorskimi dostępnymi z klatki schodowej cz. oficynowej . Postanowieniem dnia 26 czerwca 2006 r. organ na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane oraz nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni stosownych dokumentów dotyczących wykonanych robót. W dniu [....] 2006 r. przeprowadzono kolejną kontrolę w wyniku której ustalono, że przedmiotowy budynek od poziomu parteru do poziomu IIIp., zarówno front jak i oficyna (za wyjątkiem 3-ch mieszkań lokatorskich) jest wyremontowany i użytkowany jako hotel "[....] " z recepcją zlokalizowaną w parterze z wejściem z ulicy. Od poziomu piwnicy do poziomu strychu, w wykonanym szybie windowym, funkcjonuje dźwig osobowy (winda). Wg oświadczenia inwestora dźwig osobowy został zamontowany w 2006r. w szybie windowym wykonanym w istniejącym uprzednio szachcie wentylacyjno-świetlikowym. Ponadto w dniu kontroli stwierdzono wykonywanie robót budowlano - remontowych w pomieszczeniach użytkowych piwnicy (gastronomicznych) w części frontowej budynku ( hol i 3 sale). Roboty te polegały na remoncie: warstw posadzkowych, schodów prowadzących z parteru do piwnicy, wykonywanie nowych tynków z częściową obudową z regipsów, wykonywaniu wewnętrznej instalacji elektrycznej podtynkowej (bocznej i górnej), wentylacji mechanicznej w kanałach obudowanych pod sufitem. Roboty miały charakter nowej aranżacji pomieszczeń użytkowych gastronomii. Opisane roboty remontowe i przebudowy prowadzone były bez stosownych zezwoleń właściwych organów oraz bez nadzoru osoby uprawnionej. W tej sytuacji, zdaniem organu, nastąpiła dodatkowa nowa okoliczność tj. prowadzenia robot w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa. W związku z powyższym PINB postanowieniem z dnia 21 grudnia 2007r. wstrzymał inwestorowi dalsze prowadzenie robót budowlanych, oraz w oparciu o art. 50 ust. 3 w/w ustawy nałożył na Inwestora: A.R. obowiązek przedłożenia w organie, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, następujących dokumentów: inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej wszystkich wykonanych robót budowlanych obejmujących przebudowę i remont budynku przy ul. [....] w K. budynku frontowego i oficyny, z opisem wykonanych robót, z oznaczeniem wykonanych nowych elementów w budynku, w tym układu wewnętrznych ścianek działowych przebudowanych lokali, szybu windowego, ilości przebudowanych przewodów kominowych i wentylacyjnych wraz z oznaczeniem sposobu podłączenia pomieszczeń do przewodów wentylacyjnych oraz inwentaryzowaniem wewnętrznych instalacji: wodno-kanalizacyjnej, c.o., gazowej i energii elektrycznej – rozbudowanych w wyniku wykonanych robót, przy czym zaznaczono, że inwentaryzacja winna posiadać uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz oceny technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych w tym również rozbudowanych wewnętrznych instalacji: wod.-kan., c.o., gazowej, elektrycznej i wentylacji mechanicznej oraz szybu windowego wraz z decyzją UDT dla urządzenia windowego - w zakresie ich zgodności z przepisami w tym techniczno-budowlanymi i zasadami sztuki budowlanej z uwzględnieniem wpływu wykonanych robót budowlanych na elementy konstrukcji i statykę obiektu. Zalecono, że ww. dokumenty powinny być opracowane przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia. Przedłożone w dniu [....] 2008 r. kserokopie dokumentów w ocenie organu I instancji, nie spełniają wymogu aktualnej dokumentacji powykonawczej, składają się bowiem z dokumentów wykonanych w różnych celach przez inwestora na przestrzeni lat 2005 r. - 2007r. i nie przedstawiają aktualnego stanu wykonanych robót. Nadto inwestor nie wskazał i nie przedłożył stosownych oświadczeń osób uprawnionych, które rzekomo nadzorowałyby prowadzone roboty, jak również nie dokonał żadnego zgłoszenia do organu o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót i nie przesłał oświadczenia kierownika budowy (robót) o podjęciu się obowiązków w myśl art. 41 ust.4 ustawy Prawo budowlane. Dokumentacja nie jest wystarczająca dla dokonania oceny, czy roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz w sposób zapewniający bezpieczeństwo budynku będącego w użytkowaniu. Odwołanie od wyżej opisanej decyzji do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. złożył, A.R. , domagając się jej uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zarzucił, że rozstrzygniecie organu I instancji jest nieprecyzyjne, co czyni decyzję niewykonalną. Nie określono jakie roboty inwestor ma wykonać w celu przywrócenia budynku do stanu poprzedniego, gdyż organ nie ustalił stanu poprzedniego budynku. W uzasadnieniu decyzji ogólnikowo stwierdził, że opisane prace budowlane podlegały obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, tymczasem, w ocenie odwołującego się, przynajmniej część z tych prac takiemu obowiązkowi nie podlegała. Prace polegające na wymianie tynków i wylewek, odnowieniu ofasowań, wykonaniu nowych ścianek działowych gipsowo-kartonowych, wymianie stolarki okiennej i drzwiowej nie są robotami budowlanymi ale bieżącą konserwacją budynku. Podkreślił, że roboty budowlane w przedmiotowym budynku były prowadzone od prawie 20 lat, przy czym polegały przede wszystkim na bieżącej konserwacji i remoncie budynku, wykonanie decyzji prowadziłoby więc do jego dewastacji. Podkreślił, że niewykonanie lub niepełne wykonanie obowiązku nałożonego postanowieniem wydanym w oparciu o przepis art. 50 ust. 3 prawa budowlanego nie stanowi podstawy do nakazania rozbiórki obiektu lub przywrócenia go do stanu poprzedniego. Organ winien był zbadać, czy roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z prawem, a przy ewentualnych nieprawidłowościach ustalić, czy możliwe jest doprowadzenie tych robót do stanu zgodnego z prawem. W tym celu organ może posłużyć się wszelkimi środkami dowodowymi, zwłaszcza dokonać ustaleń stanu faktycznego na podstawie szczegółowych oględzin. Organ nie wykazał również, że przedłożone przez inwestora dokumenty nie mogą stanowić podstawy do ustalenia zakresu i prawidłowości wykonanych robót budowlanych. Nadto zarzucił, że uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. [....] Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 10 lipca 2009 r. (znak:.....), na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji mógł wydać na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 50 ust. 3 prawa Budowlanego postanowienie z dnia 12 grudnia 2007 r., gdyż przesłanki uzasadniające wstrzymanie robót budowlanych były inne niż te na które organ powołał się w postanowieniu z dnia 26 czerwca 2006 r. Na skutek wykonywania robót budowlanych realizowanych po utracie ważności poprzedniego postanowienia o wstrzymaniu robót stwierdzono bowiem nowy stan faktyczny. Organ odwoławczy wskazał, że nowy stan faktyczny odnosi się do stanu stwierdzonego w protokole z kontroli z dnia [....] 2006 r. W związku z tym w chwili wydania postanowienia z dnia 12 grudnia 2007 r. nie wiadomo było, czy prowadzone były nadal roboty budowlane, zwłaszcza, że zgodnie z oświadczeniem złożonym przez inwestora w trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ odwoławczy w dniu [....] 2009 r. wszystkie roboty ukończono w 2007 r. Organ I instancji wydał zatem zaskarżoną decyzję, jak i postanowienie z dnia 21 grudnia 2007r. bez zbadania stanu faktycznego. Nadto organ odwoławczy stwierdził, że niewykonanie przez inwestora nałożonego w postanowieniu obowiązku nie może powodować automatycznie zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem nie udowodniono, że nie można wykonać robót budowlanych doprowadzających budynek do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek taki spoczywa na organie. Zwrócił również uwagę, że brak inwentaryzacji sprzed wykonania robót powoduje niemożność ustalenia stanu poprzedniego, toteż PINB winien rozważyć wystąpienie do Archiwum Państwowego w K. celem pozyskania dokumentacji przechowywanej w tym archiwum. Nadto organ odwoławczy wskazał, że wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę w myśl art. 3 pkt 7a ustawy i konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Podał, że w trakcie trwania postępowania odwoławczego wpłynęła "Inwentaryzacja robót budowlanych wykonanych przy modernizacji budynku zlokalizowanego przy ul. [....] w K." opracowana przez osobę uprawnioną, jednakże jej analiza rodzi wątpliwości co do "spełnienia wymogów formalno-merytorycznych". Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji dopuścił się obrazy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł A.R. . Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wykonane roboty budowlane stanowią przebudowę na które wymagane jest pozwolenie na budowę, naruszenie art. 7 i art. 77 kpa poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy i niedokładne zbadanie materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 kpa poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia. Wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu ponownie podniósł, że przynajmniej część przeprowadzonych prac opisanych w decyzji nie podlegała obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia właściwemu organowi. W ocenie skarżącego zachodzi konieczność jednoznacznego ustalenia charakteru prawnego robót budowlanych co pozwoli na ich legalizację. Wskazał, że sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy nie ustalił charakteru prawnego wszystkich wykonanych przez inwestora robót, a także w stopniu nie wystarczającym odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że organ I instancji nie wyjaśnił i nie rozważył istotnych dla sprawy okoliczności, zatem z uwagi na zaistniałe uchybienia w zakresie prawa materialnego i procesowego zasadne było uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do powtórnego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Podał, że w jego ocenie wykonane roboty budowlane winny zostać zakwalifikowane jako przebudowa obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji" (B. Adamiak (w:) Komentarz, 1996, s. 579-580). W myśl ustrojowej zasady dwuinstancyjności postępowania, organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymaga zatem od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza jedynie stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. W orzecznictwie podkreśla się również, że każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana co do istoty przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron. (wyr. NSA z dnia 20.05.1998, sygn. akt IV SA 2058/97). W wyroku z dnia 4 maja 1982 r. ( I SA 95/82, ONSA 1982 , nr 1, poz.41) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 k.p.a.) bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.). Zgodnie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a., będącym podstawą prawną zaskarżonej decyzji, organ może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo je wprawdzie przeprowadził, ale z rażącym naruszeniem zasad procesowych. W orzecznictwie NSA powszechnie przyjmuje się, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 136 k.p.a.), a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja przepisu tego nie narusza. Stosownie do treści art.51 ust.1 pkt 1 prawa budowlanego, będącego podstawą prawną decyzji organu I instancji, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wskazany w tym przepisie sposób zakończenia postępowania legalizacyjnego związanego z samowolnym prowadzeniem robót budowlanych (bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia) znajduje zastosowanie wtedy, gdy występuje brak możliwości naprawy, czyli wtedy, gdy niezgodności wykonanych robót z przepisami nie da się usunąć. Stwierdzenie tej okoliczności przez organ nadzoru budowlanego skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, względnie doprowadzeniem obiektu do stanu poprzedniego. Organ I instancji wydał na podstawie tego przepisu decyzję, nakładającą na inwestora obowiązek doprowadzenia do stanu sprzed wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie budynku przy ul. [....] w K. , w ogóle nie dokonując niezbędnego, dla możliwości jego zastosowania, ustalenia, czy występuje niezgodność wykonanych robót budowlanych z przepisami prawa oraz, czy stwierdzonych ewentualnie niezgodności nie da się usunąć. Tylko bowiem ustalenie tej okoliczności dałoby organowi nadzoru budowlanego podstawę do zastosowania w sprawie art.51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było zatem zbadanie czy inwestycja polegająca na przebudowie dotychczasowych pomieszczeń mieszkalnych na hotelowe odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa, a co za tym idzie dokonanie ustalenia, czy i jakie ewentualnie czynności należy wykonać aby doprowadzić całą inwestycję do stanu zgodnego z prawem. Ocena ta powinna być dokonana po ustaleniu aktualnego stanu faktycznego. Brak tych ustaleń powoduje konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Słusznie zatem organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji, że ustalony w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 lutego 2008 r. stan faktyczny odnosi się do stanu stwierdzonego w protokole z kontroli z dnia [....] 2006 r., co narusza zasadę aktualności. Zasadne jest również twierdzenie organu II instancji, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w ogóle nie ustalił czy przedmiotowa inwestycja odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa oraz ewentualnie, czy i jakie czynności należy wykonać aby wykonane roboty budowlane doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Zgodzić się także pozostaje z poglądem organu odwoławczego wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kasacyjnej, że niewykonanie przez inwestora nałożonego (w postanowieniu wydanym na podstawie art.50 ust. 3 prawa budowlanego) obowiązku nie może powodować automatycznie zastosowania przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz, że brak inwentaryzacji sprzed wykonania robót powoduje niemożność ustalenia stanu poprzedniego, stąd decyzji organu I instancji nie da się wykonać. Powyższe oznacza, że sprawa nie została przez organ I instancji rozpatrzona co do istoty. Dokonanie wyżej wskazanych koniecznych ustaleń przez organ odwoławczy naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, która, jak wyżej powiedziano, wymaga aby każda sprawa była nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana co do istoty przez dwa organy administracji różnych stopni. Ustosunkowując się do zarzutów skargi stwierdzić pozostaje, że zgodnie z przepisem art.3 pkt 7 a) prawa budowlanego przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Skoro w wyniku podjętych przez inwestora robót nastąpić miała całkowita zmiana funkcji pomieszczeń, w których roboty te prowadzono, to niewątpliwie stanowi to zmianę parametrów użytkowych, a zatem - wbrew stanowisku skarżącego - cała inwestycja stanowiła przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7 a) prawa budowlanego i wykonywane roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 prawa budowlanego. Przedmiotem postępowania legalizacyjnego powinna być zatem całość robót budowlanych podjętych samowolnie przez inwestora. Dlatego też nieuzasadnione jest wyodrębnienie spośród wszystkich wykonanych robót budowlanych takich, które kwalifikowane odrębnie, nie wymagałyby pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Z przyczyn wskazanych wyżej zarzut naruszenia art.7 i 77 kpa postawiony organowi odwoławczemu nie jest zasadny. Skoro rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, to nie organ odwoławczy a organ I instancji winien je przeprowadzić. Dlatego też skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.