II SA/Bd 636/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Rafał Opioła po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009r. sprawy ze skargi M. B., G. B., G. R., K. R. i H. R., na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2009r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz skarżących: M. B. kwotę 147 zł (sto czterdzieści siedem złotych), G. B. kwotę 147 zł (sto czterdzieści siedem złotych), G. R. kwotę 400 zł (czterysta złotych), K. R. kwotę 400 zł (czterysta złotych) i H. R. kwotę 294 zł (dwieście dziewięćdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. znak [...] Prezydent Miasta [...], wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ust. 1 i 2, art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) w związku z art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości gruntowej zajętej pod drogę publiczną, położonej w T. przy ul. [...], oznaczonej działką geodezyjną nr [...] o powierzchni 0,0153 ha (obręb[...]), zapisanej w księdze wieczystej nr[...], w kwocie odpowiednio według udziałów we własności nieruchomości, na rzecz: M. H. B. w udziale 1/12 cz. tj. 3.666,66 zł, G. M. B. w udziale 1/12 cz. tj. 3.666,66 zł., H. P. R. w udziale 1/6 cz. tj. 7.333,33 zł., A. M. w udziale 1/24 cz. tj. 1.833,33 zł, T. K. M. w udziale 1/24 cz. tj. 1.833,33 zł., G. T. R. w udziale 1/4 cz. tj. 11.000,00 zł., K. T. R. w udziale 1/4 cz. tj. 11.000,00 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, powołując się na przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Prezydent wskazał, że fakt nabycia z dniem 1 stycznia 1999r. z mocy prawa przez Skarb Państwa za odszkodowaniem ww. nieruchomości zajętej pod drogę publiczną potwierdził Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] r., znak[...]. W dalszej kolejności organ podniósł, iż wnioski o odszkodowanie za utratę prawa własności ww. nieruchomości w terminie określonym w art. 73 ust. 4 ww. ustawy złożyli: M. C. B., H. P. R., G. T. R., K. T. R., A. M. i T. M. Prezydent określił jednocześnie, że osobami uprawnionymi do odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną jest każda osoba, która była jej współwłaścicielem w dniu 31 grudnia 1998 r. lub jest spadkobiercą takiego współwłaściciela, jeżeli wniosek o odszkodowanie za utratę prawa własności złożyły w okresie od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2005 r. Prezydent uznał, że w prowadzonym postępowaniu osobami uprawnionymi do odszkodowania są: M. H. B. w udziale 2/24 cz., G. M. B. w udziale 2/24 cz., H. P. R. w udziale 4/24 cz., A. M. w udziale 1/24 cz., T. K. M. w udziale 1/24 cz., G. T. R. w udziale 6/24 cz., K. T. R. w udziale 6/24 cz. Ponadto wyjaśnił, że na rzecz K. M. zostanie wypłacone odszkodowanie tylko w udziale wynoszącym 1/24 cz., natomiast za udział w prawie własności nabyty na podstawie umowy darowizny od J. Z. odszkodowanie nie zostanie wypłacone, gdyż osoba ta nie złożyła wniosku. Odnosząc się do meritum rozstrzygnięcia Prezydent wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 18 grudnia 2008 r. określił wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości w podejściu porównawczym metodą porównania parami na kwotę 44.000,00 zł (287,85 zł/1 m²) i wskazał, że wycena została sporządzona na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Prezydent w całości podzielił argumenty rzeczoznawcy majątkowego zaprezentowane w operacie szacunkowym z dnia 18 grudnia 2008 r. i uznał, że wartość rynkowa tam określona odpowiada cenom transakcyjnym nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną na lokalnym rynku. W ocenie organu pierwszej instancji ww. operat szacunkowy z dnia 18 grudnia 2008 r. stanowi wiarygodny dowód w sprawie, gdyż został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a ponadto jest zupełny i logiczny. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji ustosunkował się również do pism stron wnoszonych w trakcie prowadzonego postępowania, dotyczących operatów szacunkowych sporządzonych w celu określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu, operat szacunkowy z dnia 15 kwietnia 2008 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – A. G., określający wartość rynkową w/w nieruchomości gruntowej nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za w/w nieruchomość, ponieważ został sporządzony w sprawie zakończonej decyzją administracyjną, która została następnie w całości uchylona przez Wojewodę [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta[...], z poza tym wartość nieruchomości w nim określona - jest zasadniczo wyższa od cen rynkowych. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: K. T. R., G. T. R., H. P. R., M. H. B. i G. M. B. oraz A. M. i T. M., wnosząc o uchylenie decyzji Prezydenta z dnia [...] r. Zdaniem odwołujących zaskarżona decyzja "została wydana z naruszeniem obowiązujących procedur urzędniczych a zwłaszcza procedur Systemu Jakości ISO 9001 w zakresie przejrzystości działania". Podniesiono, że decyzja z dnia [...] r., w której ustalono wysokość odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego z dnia 18 grudnia 2008 r., jest sprzeczna z decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r., czego poparciem miałaby być wypowiedź Rzecznika Praw Obywatelskich w piśmie z dnia [...] r. znak: [...] dotycząca oceny opinii rzeczoznawcy majątkowego, wskazująca, iż ocena opinii rzeczoznawcy majątkowego przez organ administracji nie może być dowolna - musi ona być oparta na analizie tej opinii pod kątem jej zupełności, logiczności i wiarygodności. Powołano się również na pismo Komisji Arbitrażowej Polskiej Federacji Stowarzyszeń [...] z dnia [...] r., w którym zawarto stwierdzenie, że nie ma podstaw prawnych podejmowanie decyzji administracyjnych w oparciu o opinię nie stanowiącą operatu szacunkowego, nawet jeżeli taka opinia jest autorstwa rzeczoznawcy majątkowego. W ocenie odwołujących się organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie sprawę ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową działkę, winien orzec na podstawie odrzuconego operatu szacunkowego z dnia 15 kwietnia 2008 r., w którym wartość 1 m² została określona na kwotę 571,52 zł, nie zaś zlecać innemu rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie nowej wyceny. Ponadto strony zgłosiły szereg uwag dotyczących samego procesu zamówienia sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ podniósł, iż dla potrzeb niniejszego postępowania tj. ponownego rozpatrzenia wniosku w przedmiocie odszkodowania, zlecono rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie opinii o wartości nieruchomości, skutkiem czego rzeczoznawca majątkowy – T. T. w operacie szacunkowym z dnia 18 grudnia 2008 r. określił w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, wartość rynkową prawa własności nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę geodezyjną nr [...] o powierzchni 0,0153 ha na kwotę 44.000,00 zł (287,85 zł/Im2) i jak podał, wartość ta została określona według stanu nieruchomości na dzień 29 października 1998 r. i cen na dzień wyceny. Rozpatrując uwarunkowania wyceny rzeczoznawca majątkowy powołał się na art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) przesądzający o własności dróg i wywiódł, że nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie mogą być przedmiotem powszechnego obrotu, co oznacza, że nie istnieje rynek gruntów zajętych pod drogi publiczne. W związku z tym nie ma możliwości dokonania wyceny w oparciu o transakcje wskazane w cyt. § 36 ust. 1 rozporządzenia, a wycenę należy sporządzić na podstawie cyt. § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Biegły wskazał tu na art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wskazujące, że za pozbawienie praw do gruntu należy wypłacić taką kwotę, która jest ekwiwalentna do wartości rynkowej wywłaszczonego gruntu. Rzeczoznawca majątkowy podkreślił również, że mając na uwadze ww. § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia należy dokonać wyceny przy założeniu przeznaczenia szacowanego gruntu takiego, jakie przeważa wśród gruntów przyległych przy uwzględnieniu atrybutów rynkowych szacowanego gruntu. Wśród gruntów przyległych do wycenianej nieruchomości przeważają grunty przeznaczone pod budownictwo wielorodzinne, a zatem nie zachodzą przesłanki do podwyższenia określonej wartości o 50 %. Po dokonaniu ww. ustaleń rzeczoznawca majątkowy dla potrzeb wyceny przeanalizował transakcje zawierane w okresie od stycznia 2006 r. do listopada 2008 r. na lokalnym rynku obejmującym miasto [...], dotyczące gruntów w obszarach przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną i uznał, że na ceny nieruchomości największy wpływ mają: lokalizacja ogólna i szczegółowa, warunki wykorzystania nieruchomości, zagospodarowanie, dostęp do infrastruktury technicznej oraz wielkość nieruchomości. Do porównywania wybrał sześć transakcji dotyczących nieruchomości o cechach najbardziej podobnych do nieruchomości wycenianej i wyliczył, że cena średnia 1 m² wycenianej nieruchomości wynosi 287,85 zł. Zdaniem organu, po przeanalizowaniu dokumentu jakim jest operat szacunkowy z dnia 18 grudnia 2008 r. należy stwierdzić, że nie zawiera on błędów logicznych, bowiem zarówno analiza rynku jak i proces ustalenia wartości szacownej nieruchomości zostały przeprowadzone prawidłowo i jasno, a stan nieruchomości został uwzględniony stosownie do zapisu ww. art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. tj. na dzień 29 października 1998 r. Wycena została sporządzona ze szczególną starannością z poszanowaniem obowiązujących przepisów, można uznać, że jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Odnosząc się do zarzutów dotyczących okoliczności zlecenia wykonania operatu szacunkowego oraz podpisania umowy na jego wykonanie organ odwoławczy wyjaśnił, że czynności te prowadzone są w ramach odrębnego postępowania prowadzonego w trybie zamówień publicznych, a prawidłowość tego postępowania nie należy do przedmiotu sprawy i nie może być badana w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Wyjaśniając zaś poruszoną w odwołaniu sprawę "uznania" operatu szacunkowego z dnia 15 kwietnia 2008 r. organ zwrócił uwagę, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. została podjęta w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy o ustalenie odszkodowania za odjęcie prawa własności do części nieruchomości - działki nr [...] zajętej pod drogę publiczną. Prezydent, rozpatrując tę sprawę w pierwszym postępowaniu, nie przyjął za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania operatu szacunkowego z dnia 15 kwietnia 2008 r., ponieważ uznał, że określona w tym operacie wartość nieruchomości odbiega od cen rynkowych i nie dopuścił go jako dowód w sprawie. Rozstrzygnięcie w przedmiocie odszkodowania, zawarte w decyzji z dnia [...] r. Prezydent oparł na innym dokumencie tj. na opinii rzeczoznawcy majątkowego z dnia 20 maja 2008 r., a Wojewoda [...] oceniając tę opinię w postępowaniu odwoławczym uznał, że nie spełnia ona wymogów art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wobec tego, że orzeczenie zapadło na podstawie dokumentu sporządzonego niezgodnie z przepisami, decyzja Prezydenta została uchylona w całości. Wojewoda oceniał wówczas jedynie opinię z dnia 20 maja 2008 r. nie zaś operat szacunkowy z dnia 15 kwietnia 2008 r., który wprawdzie został sporządzony na potrzeby tego postępowania, jednak w wyniku weryfikacji nie został przyjęty przez Prezydenta jako dowód w tym postępowaniu. Organ wyjaśnił, że nie jest związany ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego, bowiem o wysokości odszkodowania decyduje organ i to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia tego odszkodowania. Jeżeli zaś organ orzekający po otrzymaniu zamówionego operatu szacunkowego stwierdzi, że określona w nim wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. Na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. osoby, na rzecz których ustalone zostało odszkodowanie tj. K. T. R., G. T. R., H. P. R., M. H. B. i G. M. B. oraz A. M. i T. M. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżący zarzucili, że zaskarżona decyzja została wydana "na podstawie operatu szacunkowego z dnia 18 grudnia 2008 r. obciążonego wadą prawną i fizyczną", wnosząc jednocześnie o unieważnienie ww. operatu i uchylenie decyzji. Zarzuty podniesione w skardze są podobne do podniesionych w odwołaniu i dotyczą głównie procedury zamówienia sporządzenia operatu szacunkowego. Skarżący podnieśli bowiem, że operat szacunkowy będący podstawą ustalenia wysokości przedmiotowego odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną "powstawał w sposób bardzo nieprzejrzysty z naruszeniem Prawa zamówień publicznych". Wskazane naruszenie, zdaniem skarżących, polegało na: opracowaniu operatu bez pisemnej umowy, podpisaniu umowy z rzeczoznawcą majątkowym po 37 dniach od wyboru oferty, dostarczeniu operatu przez rzeczoznawcę majątkowego po 22 dniach od jego opracowania, niezarejestrowaniu operatu w dzienniku podawczym Urzędu Miasta [...], udostępnieniu poprzedniego operatu sporządzonego w przedmiotowej sprawie rzeczoznawcy majątkowemu opracowującemu kolejny operat, niewłaściwy dobór nieruchomości do porównania przez rzeczoznawcę. Ponadto skarżący na poparcie swojego twierdzenia o wadliwości operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wysokości odszkodowania wskazali, że nieruchomość położoną ok. 70 m od ich działki Prezydent Miasta [...] sprzedał za dwukrotnie wyższą cenę 1 m². Zdaniem skarżących, organ stosuje dwie miary wartości nieruchomości: tych sprzedawanych i tych kupowanych. Na poparcie powyższego stwierdzenia podano przykładowe ceny 1 m² nieruchomości sprzedawanych oraz wartości 1 m² nieruchomości wyliczone w operatach szacunkowych sporządzanych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania i w oparciu o to stwierdzono, że ewidentnie naruszona została zasada "słusznego odszkodowania" za wywłaszczaną nieruchomość. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, iż nie stanowią one nowych okoliczności w sprawie i znane były podczas przeprowadzanego w II instancji postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, iż ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu wpływającym na wynik sprawy. W razie uwzględnienia skargi sąd uchyla wadliwą decyzję, stwierdza jej nieważność, względnie stwierdza jej wydanie z naruszeniem prawa. Nie posiada natomiast uprawnień do orzekania co do meritum sprawy czyli o prawach i obowiązkach stron postępowania, jak w niniejszym przypadku o przyznaniu lub odmowie przyznania odszkodowania za nabycie przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości gruntowej zajętej pod drogę publiczną - należy to do wyłącznej kompetencji organów administracji publicznej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych względów aniżeli podniesione w jej treści. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma analiza art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej zwaną ustawą reformującą). Art. 73 ust. 1 stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie jest formą naprawienia szkody. W przypadku określonym w cytowanym przepisie stanowi ono rekompensatę za utratę własności, ale nie jest już rekompensatą za uprzednie ograniczenie byłego właściciela w swobodzie dysponowania gruntem. Oznacza to, że określając zakres szkody ustawodawca nie obejmuje kumulacji zdarzeń prawnych polegających na ograniczeniu swobody dysponowania nieruchomością i utraty własności nieruchomości, ograniczając odpowiedzialność do faktu utraty własności. Ma to decydujące znaczenie dla ustalenia wysokości odszkodowania, gdyż punktem odniesienia nie będzie wartość nieruchomości wolnej od jakichkolwiek obciążeń, lecz nieruchomość ograniczona prawem władania nią przez określone podmioty. Wprawdzie wypłata odszkodowania jako forma naprawienia szkody ma zapewnić całkowitą kompensatę doznanego uszczerbku, ale jednocześnie nie można dopuścić do nieuzasadnionego wzbogacenia się poszkodowanego, jeśli z woli ustawodawcy zakres szkody został ograniczony. Ustawodawca łączy obowiązek wypłaty odszkodowania z utratą z mocy prawa własności gruntów zajętych pod drogi publiczne i pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Warunkiem przyznania odszkodowania jest pozbawienie własności gruntu, który był już zajęty pod drogi publiczne i pozostawał we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W tym duchu wypowiedział się również Trybunał Konstytucyjny, wskazując, iż z treści art. 73 ust. 4 i 5 ustawy reformującej wynika, że tworzy on unormowania, w świetle których odszkodowanie jest tylko rekompensatą za wywłaszczenie nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, przy czym nie jest ono świadczeniem ekwiwalentnym, tj. odszkodowaniem pełnym. Ograniczenie to wynika z zakresu odpowiedzialności, odsunięcia w czasie możliwości złożenia wniosku o wypłatę odszkodowania, krótkiego okresu dochodzenia roszczenia, braku określenia terminu zapłaty odszkodowania oraz wyłączenia z zakresu czasowego waloryzacji okresu między dniem utraty własności a dniem ustalenia wysokości odszkodowania. Ustawa reformująca administrację jest próbą uporządkowania stosunków własnościowych nieuregulowanych przez wiele lat, uregulowaniem stanu prawnego dróg, a właściwie zmierza do uzgodnienia stanu prawnego ze stanem faktycznym. Przepisy ustawy dotyczą specyficznych nieruchomości jakimi są grunty wykorzystywane pod drogi publiczne co wymaga zastosowania rozwiązań odbiegających od reguł przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami (por. uzasadnienie wyroku TK z 20 lipca 2004 r., SK 11/02 OTK-A Zb. Urz. 2004, Nr 7, poz. 66). Wydaje się, że ratio legis art. 73 ustawy tkwi w tym, że roszczenia za zdarzenia powstałe przed przejęciem własności mogłoby sparaliżować proces wypłaty odszkodowań z uwagi na zróżnicowane stany faktyczne, zaszłości historyczne, kłopoty z ustaleniem czy były wypłacone uprzednio jakiekolwiek rekompensaty z tytułu pozbawienia prawa władania nieruchomości zajętych pod drogi i konieczność ich uwzględnienia przy ustaleniu wysokości odszkodowań. Wymienione więc okoliczności mogły lec u podstaw rozwiązania normatywnego zawartego w art. 73 ustawy reformującej. Zgodnie z ust. 4 i 5 art. 73 ustawy reformującej, odszkodowanie będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości - to jest według reguł określonych w dziale III, rozdział 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm. - zwanej w dalszej części u.g.n.) - przy czym podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy (tj. 29 października 1998r.), bez uwzględniania wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Na mocy art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wysokość odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonuje się poprzez wycenę nieruchomości. Wynika to z art. 150 ust. pkt 1 u.g.n.: "W wyniku wyceny nieruchomości dokonuje się określenia wartości rynkowej". Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu ( ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 5 ustawy określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w przepisach rozdziału 1 działu V. Stosownie zaś do art. 154 ust. 4 ustawy rolą rzeczoznawcy jest wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości przy uwzględnieniu w szczególności celu wyceny, rodzaju, położenia nieruchomości, przeznaczenia w planie miejscowym, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stanu zagospodarowania oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego art. 156 ust. 1 ustawy). Sposób określania wartości nieruchomości dla różnych celów, w tym nieruchomości zajętych pod drogi został na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 159 pkt 2 określony w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W § 36 rozporządzenia określano zasady ustalania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zgodnie z § 36 ust. 1 przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero w przypadku braku cen transakcyjnych wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m kw. gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni. Wyraźnie należy podkreślić, że rezygnacja ze stosowania reguły określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia możliwa jest tylko w przypadku braku cen transakcyjnych, w przeciwnym razie nie ma żadnych podstaw do odstąpienia od zasady wyceny z ust. 1 § 36 rozporządzenia. Jest to uzasadnione przede wszystkim wynikającym z art. 73 ustawy reformującej ograniczeniem odpowiedzialności do obowiązku wypłaty odszkodowania tylko za pozbawienie prawa własności, a nie wcześniejszego pozbawienia prawa władania. Operat szacunkowy stanowiący podstawowy środek dowodowy w sprawie, w ocenie Sądu, nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy reformującej, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy powołany do sporządzenia operatu szacunkowego podał, że nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie mogą być przedmiotem powszechnego obrotu, co oznacza, że nie istnieje rynek gruntów zajętych pod drogi publiczne. W związku z tym nie ma możliwości dokonania wyceny w oparciu o transakcje wskazane w cyt. § 36 ust. 1 rozporządzenia, a wycenę należy sporządzić na podstawie cyt. § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Biegły określił więc wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z którym wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50%. Jak już wyżej wskazano, przepis ten stosuje się w razie braku cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przedmiotowym operacie szacunkowym pominięto badanie tego segmentu rynku nieruchomości tj. transakcji sprzedaży podobnych nieruchomości do wycenianej i wskazano, że na rynku lokalnym w badanym przedziale czasowym nie przeprowadzono transakcji nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi, przez co nie można wycenić tej nieruchomości stosownie do § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia. Takie założenie powoduje, iż dokonana wycena jest wadliwa, w szczególności w kontekście podnoszonej przez rzeczoznawcę okoliczności, iż nieruchomości zajęte pod drogi publiczne nie mogą być przedmiotem powszechnego obrotu, co oznacza, że nie istnieje rynek gruntów zajętych pod drogi publiczne. Przyjęcie takiego stanowiska prowadzi w efekcie do uznania, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia jest przepisem martwym już od chwili jego ustanowienia. W tym wypadku nie dość, że biegły dokonuje oceny, do której nie jest uprawniony, to jeszcze interpretacja taka stałaby w oczywistej sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy oraz z zasadą, że system prawny jest spójny, logiczny i zupełny. W świetle powyższych rozważań uprawnionym wydaje się pogląd, że obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy było w pierwszej kolejności dokonanie dogłębnej analizy tego sektora rynku nieruchomości obejmujących grunty zajęte pod drogi publiczne w celu wyodrębnienia z niego zbioru nieruchomości podobnych. Dopiero ustalenie, że rynek nieruchomości nie odnotował umów cywilnoprawnych z zakresu przeniesienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne umożliwia rezygnację z zawartej w § 36 ust 1 rozporządzenia reguły określania wartości wycenianej działki. Powtórzyć należy, że taka interpretacja § 36 rozporządzenia uzasadniona jest przede wszystkim wynikającym z art. 73 ustawy reformującej ograniczeniem odpowiedzialności do obowiązku wypłaty odszkodowania tylko za pozbawienie prawa własności, a nie za wcześniejsze pozbawienie właściciela gruntu prawa władania. Przyjmując do określania wartości wycenianej działki grunty wolne od jakichkolwiek obciążeń dochodzi do rozszerzenia odpowiedzialności poza granice zakreślone w art. 73 ustawy reformującej i objęcia zakresem odszkodowania również tych zdarzeń prawnych, które zaistniały przed uwłaszczeniem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w trybie art. 73 ust. 1 ustawy. Zatem mając na względzie zasadę racjonalności ustawodawcy należy uznać, iż gdyby podobną możliwość dopuszczał, to zawarłby w tym zakresie stosowny zapis ustawowy. Natomiast brak takiego przepisu przemawia za uznaniem, iż rozszerzenie tej odpowiedzialności nie jest dopuszczalne, a działania wykraczające poza normę określoną w cytowanym przepisie byłyby działaniami contra legem. Nie ma żadnych wątpliwości, że operat szacunkowy jest dokumentem, któremu przepisy procedury administracyjnej dają pełny walor dowodowy. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu od własnego ustalenia jaką należność tytułem odszkodowania powinna wypłacić gmina, która przejęła grunty pod drogę. Aby do tego doprowadzić należy zgromadzić odpowiedni materiał dowodowy i dokonać jego właściwej oceny. Organ natomiast stosownie do art. 77 § 1 kpa obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Prawidłowa weryfikacja i ocena dowodu wymaga wnikliwej analizy merytorycznej. Obowiązujące przepisy nie zwalniają organu od samodzielnego ustalenia odszkodowania. Wyniki analizy rynku w celu określenia wartości rynkowej gruntu dokonane przez uprawnione do tego podmioty stanowią dopiero podstawę do ustalenia odszkodowania. Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, przy czym organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będą miały na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności i doprowadzą do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa. W szczególności należy zgromadzić dowody, na podstawie których dojdzie do ustalenia wysokości odszkodowania w sposób zgodny z przedstawioną powyżej interpretacją przepisów art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu l instancji. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 plik 1 lit. a i c i 152 ustawy z dnia sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.