II SA/Wr 484/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Iwona Borecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 24 lipca 2009r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki drewnianego budynku gospodarczego usytuowanego na posesji przy ul. C. [...] w J. G. I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia 24 lipca 2009 r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB) na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w J. G. (dalej jako PINB) z dnia 14 kwietnia 2009 r. nr [...] nakazującej J. i E. Z. rozbiórkę drewnianego budynku budowlanego usytuowanego przy na posesji przy ul. C. [...] w J. G.. Decyzja ta podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na garaż na posesji przy ul. C. [...] w J. G.. Postanowieniem z dnia 3 lipca 2007 r. nr [...] organ nałożył na inwestora – E. Z. - obowiązek przedłożenia oceny technicznej drewnianego budynku gospodarczego użytkowanego jako garaż na posesji przy ul. C. [...] sporządzonej przez osobę do tego uprawnioną i należącą do izby samorządu zawodowego, dotyczącą zgodności obiektu z warunkami technicznymi oraz z przepisami o ochronie przeciwpożarowej, sposobu wentylacji garażu, a także stanu technicznego garażu, stanu technicznego wykonania elementów jego konstrukcji oraz jakości użytych do jego budowy wyrobów. W wykonaniu powyższego zarządzenia E. Z. przedłożył ocenę techniczną sporządzoną w październiku 2007 r. wraz z aneksem. Ocena ta zawierała zalecenia, których wykonanie było niezbędnym, aby obiekt mógł funkcjonować zgodnie z jego przeznaczeniem. Biorąc pod uwagę powyższą opinię PINB decyzją z dnia 11 grudnia 2007 r. nr [...] nakazał inwestorowi wykonanie przeróbek niezbędnych do doprowadzenia drewnianego obiektu gospodarczego do stanu zgodnego z przepisami, jako podstawę wydanego orzeczenia wskazując przepis art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zmianami) oraz art. 103 ust. 2 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zmianami). Na skutek odwołania DWINB decyzją z dnia 7 kwietnia 2008 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania PINB decyzją z dnia 11 czerwca 2008 r. nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. nakazał inwestorowi ponownie wykonanie zaleceń wynikających z przedłożonej opinii technicznej, które miały na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z prawem. DWINB decyzją z dnia 28 lipca 2008 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolejną decyzją z dnia 25 września 2008 r. nr [...] organ pierwszej instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy - Prawo budowlane nakazał inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego budynku pełniącego funkcję garażu. W wyniku rozpatrzenia odwołania E. Z. DWINB decyzją z dnia 24 listopada 2008 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że do sanacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu może dojść jedynie w sytuacji, gdy obiekt którego zmiana dotyczy, wybudowany został zgodnie z pozwoleniem na budowę. W ocenie organu odwoławczego należy najpierw sprawdzić legalność wybudowania przedmiotowego budynku, a dopiero następnie badać, czy zmianie uległo jego przeznaczenie. W przypadku wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę pierwszeństwo ma postępowanie w sprawie samowoli budowanej przed postępowaniem w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Organy wskazały przy tym na informacje udzielone przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta J. G., z których wynikało, że na budynek gospodarczy, którego dotyczy postępowanie nie zostało wydane pozwolenie na budowę. Stwierdził również, że w przypadku, gdy ustalone zostanie samowolne wybudowanie obiektu, postępowanie w sprawie legalizacji sposobu jego użytkowania stanie się bezprzedmiotowe. Mając na uwadze zalecenia wynikające z przedstawionej decyzji kasacyjnej PINB decyzją z dnia 14 kwietnia 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. nakazał J. i E. Z. rozbiórkę drewnianego budynku gospodarczego usytuowanego na posesji przy ul. C. [...] w J. G.. Uzasadniając zajęte stanowisko organ wskazał, że przedmiotowy budynek został wybudowany około 1987 r. w celu przechowywania wyrobów budowlanych niezbędnych przy realizacji inwestycji polegającej na nadbudowie części mieszkalnej wraz z dobudową na posesji. Na powyższe roboty inwestor uzyskał pozwolenie z dnia 13 lipca 1987 r. nr [...]. Po zakończeniu budowy przedmiotowy budynek drewniany powinien zostać rozebrany. Organ stwierdził również, że zgodnie z opinią techniczną sporządzoną na potrzeby postępowania naprawczego spełnienie warunków legalizacji obiektu byłoby niemożliwe, gdyż opinia ta przewidywała konieczność przeprowadzenia zmian w obiekcie sąsiednim, którego postępowanie nie dotyczyło. Organ wskazał, że nie jest możliwe wykonanie pełnego zakresu robót mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, a zatem uzasadniona jest rozbiórka obiektu. Z powyższymi ustaleniami nie zgodził się E. Z. i wniósł odwołanie od decyzji z wnioskiem o jej uchylenie i o umorzenie postępowania. Odwołujący się podniósł, że jakkolwiek prawo nie wymagało pozwolenia na budowę dotyczącego pomieszczenia gospodarczego do przechowywania materiałów budowlanych, to inwestor prowadzący rozbudowę zgodę taką uzyskał. W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania DWINB wskazaną na wstępie decyzją z dnia 24 lipca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy wskazał, że inwestycja związana z nadbudową części mieszkalnej wraz z dobudową przy ulicy C. [...] w J. G. była realizowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 13 lipca 1987 r. nr [...]. W pozwoleniu nie został ujęty przedmiotowy drewniany budynek gospodarczy. Nie został on również uwzględniony w projekcie technicznym nadbudowy wraz z dobudową. DWINB wskazał, że inwestor uzyskał zgodę na postawienie budynku gospodarczego jedynie na czas prowadzonej inwestycji, co zostało potwierdzone pismem z dnia 8 sierpnia 1986 r. Po zakończeniu robót budynek gospodarczy powinien zostać rozebrany, co wynika zdaniem organu, z pisma Urzędu Miejskiego w J. G. z dnia 9 lipca 1993 r., w którym potwierdzone zostało zgłoszenie do użytkowania przebudowanych pomieszczeń gospodarczych na cele mieszkalne. Odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez skarżącego w odwołaniu DWINB stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego uzyskanie przez inwestora zgody kierownika ZGM na budowę szopy w której przechowywane miały być materiały budowlane, nie stanowi pozwolenia na budowę. Organ zajmujący się gospodarowaniem zasobem mieszkaniowym gminy nie jest bowiem uprawniony do udzielania pozwolenia na budowę, a może jedynie udzielić zgody na zagospodarowanie terenu którym zarządza w określony sposób. Nie zwalnia to jednak inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy podkreślił również, że zgodnie z przepisem art. 28 obowiązującej w chwili budowy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. pozwolenia na budowę wymagały wszystkie roboty budowlane z wyjątkiem tych, które wyraźnie zwolnione były z tego obowiązku na mocy odrębnych przepisów. Zgodnie z § 44 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, pozwolenia na budowę wymagało wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. Tym samym nie można uznać, że budowa przedmiotowego budynku – stanowiącego zaplecze budowy – była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia zakończonej przed dniem 1 stycznia 1995 r., na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., prowadzi się na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Zgodnie z regulację zawartą w tym akcie ( art. 37), jeżeli w toku postępowania ustalone zostanie, że dany obiekt wybudowany został niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie jego budowy oraz: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był, w czasie realizacji obiektu, przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony był pod innego rodzaju zabudowę; lub 2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, organ wydaje decyzję o nakazie rozbiórki. W przypadku, gdy nie zachodzą powyższe okoliczności organ wydaje decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W kontekście przedstawionych uregulowań zauważono, że przedmiotowy obiekt nie zapewnia bezpieczeństwa pożarowego dla sąsiedniego budynku (brak oddzielenia pożarowego) przez co stwarza zagrożenie dla ludzi lub mienia i nie może zostać zalegalizowany. Organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB dotyczące braku możliwości wykonania przeróbek, które miałyby objąć sąsiedni budynek. Zaznaczył, że nie ma prawa ingerować w prawo własności innych osób celem zapewnienia korzyści osobie naruszającej prawo przez budowę obiektu bez pozwolenia na budowę, w postaci umożliwienia zalegalizowania takiego obiektu poprzez wykonanie robót na budynkach sąsiednich. W opinii DWINB stan powyższy uzasadniał nakazanie rozbiórki przedmiotowego budynku. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem E. Z. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania. W uzasadnieniu strona wskazała, że podmioty prowadzące postępowanie nie miały tytułu prawnego do dysponowania jej własnością. Skarżący stwierdził również, że corocznie odprowadzał wszelkie należności wynikające z tytułu dzierżawy działki, a także, że przedmiotowy budynek spełnia wszelkie wymagania wynikające z prawa budowlanego, które obowiązywały w czasie jego powstania. W związku z ówczesnymi przepisami, zdaniem skarżącego, nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę szopy. Strona podnosi, że obecne, chwilowe jedynie, wykorzystanie jej dodatkowo jako pomieszczenia na samochód osobowy, nie zmienia pierwotnego przeznaczenia. Zdaniem skarżącego decyzja wydana przez DWINB oparta została na sfałszowanym i błędnym piśmie dotyczącym adaptacji budynku przy ul. C. [...]. Co więcej strona wskazuje, że stanowisko to zostało zmienione przez Wojewodę D.. Mając na uwadze powyższe – zgodnie z wywodem skarżącego – gmina nie posiada tytułu prawnego do dysponowania jego własnością. Strona podnosi także, że stan techniczny przedmiotowego budynku jest zgodny z przepisami, a ponadto, że przeznaczenie budynku nie uległo zmianie, gdyż w dalszym ciągu kontynuowana jest przebudowa. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie i podtrzymała w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.- zwanej dalej u.p.p.s.a.). Taka sytuacja miała też miejsce w niniejszej sprawie, gdyż skarga została uwzględniona niezależnie od podniesionych w niej zarzutów. Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lic. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w pierwszej kolejności Sąd ocenia prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego. Zastosowanie się do zawartych w nich zasad istotnie rzutuje bowiem na prawidłowość ustalonego stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. Dokonując wskazanej kontroli należało więc mieć na względzie, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Konsekwencją takiego stwierdzenia jest również obowiązek przestrzegania przez organy w toku postępowania gwarancji procesowych jakie Kodeks postępowania administracyjnego przyznaje stronom postępowania. I tak, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organ administracji obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu przejawia się w prawie do inicjowania postępowania oraz w prawie wypowiadania się co do treści żądania. Przez udział w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć nie tylko udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też w czynnościach decydujących. Udział ten realizowany jest również przez doręczenie stronie wszelkich aktów podejmowanych w postępowaniu – w szczególności zaś decyzji oraz postanowień na które przysługuje zażalenie. Niedoręczenie stronie tych aktów, oznacza pozbawienie jej prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu w toku instancji. Obowiązek zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek strony, nie oznacza, że tylko ona ma zagwarantowany w nim udział. Organ administracji winien bowiem ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy również inne osoby. Podkreślić należy, że aby zapewnić stronom realizację ich uprawnienia wynikającego z art. 10 k.p.a. wymagana jest od organu administracji dostateczna aktywność. Z przedstawionych Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że organy administracji naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. W postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej krąg stron postępowania ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. Stosownie do przywołanego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie , albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie budzi wątpliwości, że ewentualna legalizacja samowoli budowlanej dotyka praw i obowiązków osób którym przysługuje tytuł właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na której znajduje się obiekt objęty tym postępowaniem. Osoby te posiadają zatem przymiot strony w postępowaniu legalizacyjnym. W niniejszej sprawie PINB ustalając strony postępowania w sprawie samowoli budowlanej skorzystał z danych z ewidencji gruntów dotyczących działki oznaczonej geodezyjnie nr [...]. Na podstawie danych z ewidencji gruntów zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 16 stycznia 2009 r. w sprawie samowolnego wybudowania przedmiotowego obiektu skierowano do następujących współużytkowników wieczystych ww. nieruchomości: H. B., A. K., B. P. i G. P., E. Z.. W toku postępowania, organ zaktualizował krąg stron postępowania, ustalając, że współużytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości stała się również J. Z., a w miejsce H. B. (która zmarła) wstąpili jej następcy prawni: I. H. B.-L.; J. G.; M. K.. Pismami z dnia 6 marca 2009 r. organ zawiadomił ww. osoby o prowadzonym postępowaniu przekazując kopie dotychczas wydanych aktów. Wskazać jednakże należy, że przesyłka kierowana do uznanej przez organ za stronę postępowania J. G. została zwrócona z adnotacją doręczyciela – adresat zmarł (k-11 akt administracyjnych organu I instancji). W takiej sytuacji obowiązkiem organu było podjęcie ponownych czynności zmierzających do uaktualnienia kręgu stron postępowania. Zgodnie bowiem z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Tym samym w przypadku śmierci strony do udziału w postępowaniu należy wezwać spadkobierców ustawowych lub testamentowych, a w przypadku trudności w ich ustaleniu lub wezwaniu, należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Trzeba mieć również mieć na względzie, że następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego, zatem ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji lecz sądów powszechnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2002r., I SA 1421/00, ONSA 2003, Nr 2, poz. 64). Natomiast niedopuszczenie następców prawnych do udziału w postępowaniu administracyjnym stanowi naruszenie zasady czynnego udziału w nim stron tj. art. 10 § 1 k.p.a. Tego typu uchybienie stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak wskazuje się w doktrynie, wznowienie postępowania na tej podstawie następuje niezależnie od tego, czy kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód do wznowienia, a przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 1996). Ponadto zauważyć należy, że prowadzenie postępowania administracyjnego z udziałem osoby nieżyjącej a tym samym nie mającej zdolności prawnej i w konsekwencji zdolności do czynności prawnych, pociąga za sobą wadę nieważności decyzji przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem w razie ustalenia, że jedna ze stron zmarła obowiązkiem organu jest ustalenie jej następców prawnych, gdyż wówczas to ich interesu prawnego będzie dotyczyło postępowanie. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji pomimo powzięcia informacji o śmierci strony nie podjął żadnych działań zmierzających do ustalenia jej następców prawnych i kontynuował postępowanie pomijając ich przy doręczaniu decyzji. Tak samo zachował się organ II instancji. Ponadto Sąd zauważa, że dokumentacja zawarta w aktach sprawy jak również teść uzasadnień decyzji pierwszej i drugiej instancji nie pozwala ustalić przyczyn dla których organ za stronę postępowania uznał ZGL P.. Trzeba też podnieść, że pomimo, iż za stronę postępowania organy uznały Gminę J. G. decyzji nie doręczano Prezydentowi J. G., który zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym reprezentuje gminę na zewnątrz, lecz K. J. – W. wskazanej jako pełnomocnik gminy, pomimo, że w aktach sprawy brak jest stosownego pełnomocnictwa. Zgodnie z przepisami Kodeksu, w postępowaniu administracyjnym strona może działać osobiście lub przez pełnomocnika, jednak dla swojej skuteczności pełnomocnictwo musi być udzielone na piśmie lub do protokołu ( art. 33 § 2 k.p.a.). Kierowanie decyzji do osoby, która nie posiada pełnomocnictwa jest jednoznaczne z pominięciem strony postępowania i z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały również z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest bowiem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wcześniej zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu. Z powyższą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 77 k.p.a. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. Jako dowód należy dopuść wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie żadnego dowodu. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 k.p.a.). W sprawie samowolnego wybudowania obiektu budowlanego jednym z podstawowych dowodów jest dowód z oględzin nieruchomości. Mając na uwadze fakt, że organy administracji podejmują rozstrzygnięcia na podstawie aktualnego na dzień orzekania stanu faktycznego i prawnego, również dowód z oględzin wymaga przedstawienia aktualnego stanu faktycznego obiektu którego postępowanie dotyczy. W niniejszej sprawie po wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego obiektu organ nie przeprowadził – w ramach tego postępowania - dowodu z oględzin. Organy oparły się na materiale zgromadzonym w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Wskazać jednak należy, że przeprowadzenie w ramach tego postępowania dowodu z oględzin miało miejsce w roku 2007, a więc na dwa lata przed wydaniem decyzji organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji upływ czasu wymagał jego ponownego przeprowadzenia, tym bardziej, że w niniejszym postępowaniu organ ustalił szerszy krąg stron postępowania niż w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania, zatem dowód należało przeprowadzić z zapewnieniem tym stronom możliwości w nim uczestniczenia. Zaniechanie w tym zakresie prowadzi również do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W tych okolicznościach uznać należało, że zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podjęte zostały w naruszeniem art. 10 § 1 oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. , które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na charakter wskazanych uchybień nie jest również aktualnie możliwe ustosunkowanie się Sądu do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, gdyż kontrola w tym zakresie może nastąpić po niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. Rozpoznając sprawę ponownie organ podejmie kroki mające na celu ustalenie kręgu stron postępowania, przeprowadzi postępowanie z zapewnieniem im czynnego udziału a następnie wyda nową decyzję w sprawie. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c u.p.p.s.a w związku z art. 134 i art. 135 tej ustawy orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd w przypadku orzeczenia uwzględniającego skargę przepisu art. 152 u.p.p.s.a.