I OSK 990/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia WSA del. do NSA Marian Wolanin Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 803/09 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Wojewody P. z dnia (...) sierpnia 2009 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 803/09, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości, oddalił skargę. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K.S., utrzymał w mocy decyzję Starosty Sanockiego z dnia [...]maja 2009 r., nr [...]umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej parcelami budowlanymi nr [...],[...]i [...], parcelami gruntowymi nr [...],[...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]/1, [...]/2, [...]/3, [...],[...]-[...],[...]. [...],[...],[...] [...] (ujawnionymi w zamkniętym wykazie hipotecznym nr [...]) oraz parcelami gruntowymi nr [...]/3, [...]/4, [...]/5, [...]/3, [...]/6, [...]/7, [...]/8, [...], [...]/1, [...]/3, [...], [...]/5, [...]/7, [...]/8 (ujawnionymi w wykazie hipotecznym nr [...]) położonymi w [...], a także parceli gruntowej nr [...]/1 (ujawnionej w zamkniętym wykazie hipotecznym nr [...]) położonej w [...]. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej u.g.n.). W uzasadnieniu decyzji organ podał, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która przeszła na własność Skarbu Państwa możliwe jest tylko wówczas, gdy podstawa prawna nabycia własności przez Skarb Państwa została wymieniona wprost w art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tylko wówczas można zastosować przepisy rozdziału 6. działu Ill tej ustawy, normujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Katalog aktów prawnych wyliczonych w tym przepisie ma charakter zamknięty, co oznacza, że jeżeli podstawa przejścia własności na Skarb Państwa obejmowała inną regulację - organ rozpatrujący podanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości obowiązany jest umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe. W postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że rodzice skarżącej (M.B. i K.C.-B.) utracili własność części z objętych wnioskiem nieruchomości na podstawie "art. 1 dekretu z dnia 5 września 1947 r. zmienionego następnie dekretem z dnia 28 września 1949 r. (Dz.U. Nr 53, poz. 404) oraz "dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. (Dz.U. Nr 46, poz. 339, czego dowodem są decyzje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sanoku z dnia [...]lutego 1968 r. oraz z dnia [...]listopada 1959 r. - stwierdzające przejście własności na Skarb Państwa, a także decyzja z dnia [...]lutego 1968 r. Wymienione dekrety stanowiące podstawę przejęcia przez Skarb Państwa własności nieruchomości nie zostały wymienione w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza,, że nieruchomości objęte podaniem nie mogą być przedmiotem oceny z punktu widzenia zajścia przesłanek zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Organ wskazał ponadto, że w zakresie niektórych z działek, w związku z przebudową ustroju rolnego w latach 50. ubiegłego wieku, brak jest aktualnie możliwości jednoznacznego ustalenia, na podstawie jakich czynności prawnych (aktów prawnych, dokumentów) nieruchomości zostały przejęte przez Skarb Państwa, co odnosi się do parcel objętych spisami hipotecznymi nr [...]i nr [...]. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K.S. podkreśliła, że jest następcą prawnym swoich rodziców, którzy utracili własność nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa "dekretem B. Bieruta", po wysiedleniu na Ziemie Zachodnie podczas "Akcji Wisła". Ustawa z 1997 r. zawiera lukę prawną, skoro nie przewiduje możliwości zwrotu takich nieruchomości i dyskryminuje osoby, takie jak ona, co prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa, zawartej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji W motywach wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że istota sporu dotyczy kwestii istnienia podstawy prawnej do zwrotu na rzecz skarżącej nieruchomości swoich poprzedników prawnych – M.B. i K.C.-B.. Sąd I instancji wskazał, iż na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów zasadą jest, że nieruchomość wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa podlega zwrotowi poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy jeżeli stała się zbędna na cel, jaki określono w decyzji o wywłaszczeniu - art. 136 ust. 3 u.g.n. Powołana regulacja odnosi się zatem do sytuacji, gdy interes publiczny, którego przyszła realizacja uzasadniała pozbawienie lub ograniczenie określonego podmiotu przysługującego mu prawa własności, nie został lub nie może zostać urzeczywistniony. Kluczowy dla niniejszej sprawy jest fakt, że możliwość zastosowania wzmiankowanego wyżej trybu w stosunku do nieruchomości przejętych w innym trybie niż wywłaszczenie, uzależniona jest od tego, jaki akt stanowił podstawę prawną tego przejęcia. Zgodnie bowiem z art. 216 ust. 1 i ust 2 u.g.n. przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (rozdział 6 działu III u.g.n.) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr [...], poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia [...] stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. [...]2 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172), art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. [...]), ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Bez względu na podstawę wywłaszczenie zwrotu domagać się można jedynie tych nieruchomości, które przejęto lub nabyto na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego - art. 216 ust. 1 u.g.n. in fine. Artykuł 216 u.g.n. stanowi normę o charakterze szczególnym i nie podlega interpretacji rozszerzającej. Skuteczność żądania zwrotu nieruchomości w pierwszej kolejności zależy zatem od tego, czy akt prawny, w oparciu o który dokonano jej przejęcia mieści się w katalogu wskazanym w tym przepisie. Niedopuszczalne jest w tym zakresie stosowanie zarówno wykładni rozszerzającej, jak i analogii. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że część nieruchomości w stosunku do których skarżąca żądała zwrotu (części bądź całość działek [...],[...],[...]/1, [...]/2, [...]/3, [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) została przejęta na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Sanoku z dnia [...]lutego 1968 r., nr [...]9. Podstawą prawną jej wydania był art. 1 i art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z. S. R. R. w brzmieniu zgodnym z dekretem zmieniającym z dnia 28 września 1949 r. (Dz. U. 1949 r. nr 53, poz. 404) oraz art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. 1949 r. nr 46, poz. 339). Stosownie do poczynionych wcześniej wniosków możliwość zwrotu tych nieruchomości jest wyłączona z uwagi na brak podstaw do zaliczenia aktu, w oparciu o który doszło do ich przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, do katalogu aktów wymienionych w art. 216 u.g.n. Sąd wojewódzki dodał, że w stosunku do pozostałych nieruchomości, z uwagi na przeprowadzoną w latach pięćdziesiątych zmianę ustroju rolnego, następujące potem scalenia oraz wymiany gruntów, mimo podjętych w toku postępowania czynności, nie udało się ustalić podstaw prawnych ich przejęcia. Słusznie zatem organy przyjęły, że nie ma podstaw do ich zwrotu. Podstawą ustaleń, czy nieruchomości których zwrotu domaga się skarżąca, przejęto na podstawie jednego z aktów wskazanych w art. 216 u.g.n. nie może być presumpcja bądź przypuszczenie. W tym zakresie niezbędne jest dysponowanie dowodami pozwalającymi bezspornie i jednoznacznie zweryfikować tę okoliczność w sposób pozytywny. Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną złożyła K.S.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 216 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości skarżącej, albowiem przepisy prawne na podstawie których skarżąca została pozbawiona przedmiotowej nieruchomości nie zostały wymienione w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami podczas, gdy w przekonaniu skarżącej mając na uwadze zasadę równości obywateli wobec prawa oraz równego traktowania przez władze publiczne należy przyjąć, iż również w przypadku gdy skarżąca została pozbawiona nieruchomości m. in. na podstawie dekretu z 05.09.1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR w brzmieniu zgodnym z dekretem zmieniającym z dnia 28.09.1949 r. oraz art. 1 dekretu z dnia 27.07.1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego to i tak powinien nastąpić zwrot nieruchomości skarżącej; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 kpa tzn. zasady zaufania obywateli do organów Państwa i przyjęcie że cześć nieruchomości w stosunku do których skarżąca żądała zwrotu została przejęta na podstawie decyzji PPRN w Sanoku z dnia [...].02.1968 r. nr [...] (chodzi o działki numer [...],[...],[...]/1, [...]/2, [...]/3, [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]), zaś w stosunku do pozostałych nieruchomości nie udało się ustalić podstaw prawnych ich przejęcia, choć w tej sytuacji zdaniem skarżącej prawo powinno być interpretowane na jej korzyść - a w takim przypadku nie można wykluczyć że przejęcie nastąpiło na podstawie przepisów właśnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami - zatem przynajmniej w tej części powinien nastąpić zwrot tych nieruchomości skarżącej. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Sąd kasacyjny rozpoznawał sprawę w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. Istotą skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie jest zagadnienie, czy skarżąca, na gruncie obowiązujących przepisów, może zasadnie domagać się zwrotu przejętych przez Skarb Państwa nieruchomości. Postępowanie przeprowadzone w sprawie dotyczyło zwrotu nieruchomości przejętej (skonfiskowanej) przez Skarb Państwa na podstawie art. 1 i art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z. S. R. R. w brzmieniu zgodnym z dekretem zmieniającym z dnia 28 września 1949 r. oraz art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Zgodnie z art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. Nr 46, poz. 543 ze zm.) nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (ust. 1). W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadamiając o tym właściwy organ (ust. 3). Niewątpliwie ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami odnosi się we wskazanym art. 136 do wszelkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnych decyzji administracyjnych. Natomiast przepis art. 216 omawianej ustawy o gospodarce nieruchomościami rozszerza zakres nieruchomości podlegających zwrotowi statuując zasadę, iż przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr [...], poz. 138 ze zm.), ustawy z dnia [...] stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 27, poz. 192 ze zm.) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. W przepisie art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymieniono jednak dekretów z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z. S. R. R. oraz z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego. Dlatego należy uznać, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują zwrotu nieruchomości zajętej (skonfiskowanej) na podstawie ww. dekretów. Zauważyć należy, iż powszechnie przyjmuje się w judykaturze, że art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami konstruuje w wyczerpujący sposób zakres odesłania i zawartego w nim wyliczenia aktów normatywnych odejmujących w swoim czasie własność i nie może być traktowany jako egzemplifikacja lecz jako lista zamknięta. Jest to bowiem norma o charakterze szczególnym nie podlega więc interpretacji rozszerzającej. W przypadku zgłoszenia roszczenia o zwrot nieruchomości nabytych lub przejętych na podstawie innych aktów prawnych aniżeli wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami organy orzekające w sprawach zwrotu zobowiązane są do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawach zwrotu nieruchomości w trybie przepisów cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem brak jest w takiej sytuacji materialnoprawnej podstawy do jego prowadzenia, a więc prowadzenie postępowania administracyjnego w takim przypadku nie jest dopuszczalne. Wskazać w tym miejscu należy, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r. SK 43/07 OTK-A 2005 nr 10, poz. 175, Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko wyrażone we wcześniejszym wyroku z dnia 24 października 2001 r., sygn. akt SK 22/01 (OTK ZU 2001, Nr 7, poz. 216), że ustawa z 21 sierpnia 1997 r. utrzymała zasadę zwrotu i – w art. 136 – odniosła ją do wszelkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej. Natomiast art. 216 tej ustawy dodatkowo przewidział odpowiednie stosowanie tej zasady do niektórych innych przypadków odjęcia własności. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego art. 136 ustawy znajduje zastosowanie do wszelkich wypadków wywłaszczenia nieruchomości bez względu na podstawę prawną dokonanego wywłaszczenia. Dotyczy to również ustaw i innych aktów normatywnych, które stanowiły podstawę wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r. Art. 216 ustawy przewiduje zwrot nieruchomości, których własność została odjęta w trybie innym niż wywłaszczenie, pod warunkiem, że nieruchomość została przejęta lub nabyta na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule bądź na rzecz powiatowych i spółdzielczych przedsiębiorstw, bądź w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. Trybunał podkreślił, iż art. 216 ustawy jest zgodny z Konstytucją. Sąd nie podziela również stanowiska autora skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie naruszono zasadę równości i zakaz dyskryminacji wynikający z art. 32 Konstytucji RP, który w ust. 1 stanowi, że wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania. Wzorce konstytucyjne znajdują odpowiednie odzwierciedlenie w przepisach rangi ustawowej m.in. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślić również należy, że różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów jest wtedy sprzeczne z Konstytucją, jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice traktowania nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego (orzeczenie TK z 16 grudnia 1997 r., sygn. akt K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, s. 502). Nawet samo odstępstwo od zasady równości, jeśliby rzeczywiście nastąpiło, nie jest automatycznie tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna dla rozstrzygnięcia tej kwestii jest bowiem ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998, nr 3, poz. 34). W niniejszej sprawie kryterium różnicujące stanowi sposób i tryb przejęcia na własność nieruchomości. W świetle powyższych rozważań, jako chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji postanowień art. 32 Konstytucji RP i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 8 k.p.a. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) dotyczy tak postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i odwoławczego i wymaga wydania rozstrzygnięcia, którego motywy przedstawione w uzasadnieniu, będą czytelne dla strony, w szczególności w zakresie powodów, dla których organ nie podzielił jej stanowiska i nie przeprowadził określonych dowodów. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku jednoznacznie wskazał na przyczyny dla których nie udało się ustalić podstaw prawnych przejęcia parcel objętych spisami hipotecznymi nr [...]i nr [...]. Prawidłowo również Sąd wojewódzki stwierdził, iż podstawą ustaleń, czy nieruchomości których zwrotu domaga się skarżąca, przejęto na podstawie aktu wskazanego w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może być przypuszczenie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.