II SA/Ol 973/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Starosta uznał A. Z. z dniem 25 czerwca 2009r. za osobę bezrobotną oraz odmówił mu przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 25 czerwca 2009r. W uzasadnieniu podniesiono, że z powodu rozwiązania stosunku pracy (służby) z winy A. Z. , prawo do zasiłku zgodnie z art. 75 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przysługiwać mu będzie po upływie 180 dni od dnia zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy. Od powyższej decyzji odwołał się A. Z. W piśmie tym zatytułowanym jako zażalenie podniósł, że na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego cofa swój wniosek zgłoszony w dniu 25 czerwca 2009r. na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy w sprawie wydania przez Powiatowy Urząd Pracy decyzji administracyjnej o przyznaniu mu statusu bezrobotnego, stwierdzając przy tym, że na obecnym etapie sprawy nie jest zainteresowany takim wnioskiem. Jednocześnie zaskarżając w całości decyzję, wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 28, art. 35 § 1 i 2, art. 61 § 1 i 3 kpa poprzez niezastosowanie się do ich treści. Podniósł także pogwałcenie art. 104 § 2 kpa poprzez nieuwzględnienie w sprawie przepisów prawa wynikających z art. 75 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, czym organ nie rozstrzygnął według odwołującego się, o istocie sprawy. Wskazano też na naruszenie art. 107 § 3 kpa na skutek niedostosowania się do jego treści. A. Z. podniósł, że organ pominął w swojej decyzji art. 33 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, z którego wynika, że rejestracja osób bezrobotnych następuje po przedłożeniu przez te osoby niezbędnych dokumentów do ustalenia tym osobom statusu i uprawnień. Według A. Z. przysługujący mu status osoby bezrobotnej powoduje przyznanie mu automatycznie uprawnień do zasiłku. Organ mimo to orzekł o odmowie przyznania takiego zasiłku od dnia rejestracji co przeczy treści art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W odwołaniu wskazano też, że organ nie rozstrzygnął w treści zaskarżonej decyzji o całości istoty sprawy i wszystkich uprawnieniach odwołującego się. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 71 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zgodnie z którym prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania. Jednakże stosownie do regulacji art. 75 ust. 1 pkt 3 wskazanej ustawy, stanowiącym przepis szczególny w stosunku do art. 71 ustawy, prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy spowodował rozwiązanie ze swej winy stosunku pracy lub stosunku służbowego bez wypowiedzenia. W takim przypadku zaś zasiłek przysługuje po 180 dniach od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy i właśnie z taką sytuacją zdaniem organu odwoławczego mamy do czynienia na gruncie przedmiotowej sprawy. Zdaniem wojewody decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zawiera wszystkie niezbędne elementy konstrukcyjne. Organ odwoławczy podkreślił, ze przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mają charakter regulacji bezwzględnie obowiązujących i nie uprawniają organów administracji do uznaniowego przyznawania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ w nawiązaniu do kwestii wycofania przez A. Z. wniosku o przyznanie statusu bezrobotnego podkreślił, że zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która złoży wniosek o pozbawienie statusu bezrobotnego. Skargę na tę decyzję wywiódł A. Z.. Wniósł w niej o uchylenie w całości w zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Jednocześnie zwrócił się o stwierdzenie nieważności tych decyzji lub stwierdzenie, że zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zażądał także wystąpienia do stosownych organów ścigania z wnioskiem o podjecie czynności w celu ścigania sprawców, którzy spowodowali bezprawne pozyskiwanie, przetwarzanie i przekazywanie nieuprawnionym osobom i instytucjom danych osobowych skarżącego, tym samym wypełniając przesłanki z art. 231 § 1 w związku z art. 266 § 2 kodeksu karnego. A. Z. zarzucił decyzji organu I instancji naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 28, art. 35 § 1 i 2, art. 61 § 1 i § 3, art. 75 § 1 i 2. Skarżący podniósł także, że organ I instancji dopuścił się rażącego naruszenia prawa przez przekroczenie granic swobodnego uznania. Podkreślił również, że nie dopuszczono go do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Wskazał też na naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 kpa na skutek niedostosowania się do jego treści. Skarżący podniósł rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa jakiego miał się dopuścić organ II instancji poprzez naruszenie wskazanych przez niego przepisów kpa, polegające na ograniczeniu się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji bez zważenia na wnioski i intencje strony. Skarżący zarzucił też organowi odwoławczemu naruszenie art. 7 i art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie faktów, które uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ II instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie dokonał interpretacji przepisów, mających zastosowanie w sprawie. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy wbrew prawu i intencji strony nie zastosował się do złożonego wniosku i nie podjął czynności na złożony przez niego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, przez co dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Zdaniem strony skarżącej organ dokonał bezprawnej rejestracji jego osoby jako bezrobotnego. Dokonano tego według A. Z. w oparciu o dowody przedłożone przez Dyrektora Aresztu Śledczego a nie samego skarżącego. A. Z. podkreślił, że będące dowodem jego świadectwo służby nie spełniało wymogów prawnych. Skarżący zarzucił także, że arbitralnie uznał pismo skarżącego zatytułowane "Zażalenie" za odwołanie od decyzji organu I instancji, nie konsultując tego ze skarżącym, a organ powinien brać pod uwagę jego intencje. Tymczasem według A. Z. wspomnianym zażaleniem wyraził on wolę wniesienia na podstawie art. 105 ust. 2 kpa rezygnacji ze złożonego wniosku o rejestrację jego osoby jako bezrobotnego i tym samym wystąpił o umorzenie postępowania organu I instancji, a także o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji z powodu dokonania przez ten organ licznych rażących naruszeń prawa. Według twierdzeń skargi postępowanie powinno być umorzone bowiem sprawa przestała mieć charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego, ze względu na treść wniesionego przez skarżącego zażalenia. Tym samym organ odwoławczy nie dostrzegając wspomnianych faktów i obowiązków wynikających z przepisów prawa dopuścił się naruszenia prawa, pozbawiając skarżącego możliwości obrony swoich praw. A. Z. zakwestionował również legalność przetwarzania, przekazywania i pozyskiwania jego danych przez Dyrektora Aresztu Śledczego w sprawie postanowień i świadectw służby wydanych w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że pismo zatytułowane "Zażalenie" przesądzało kategorycznie czy i od jakiej decyzji odwoływał się A. Z. W piśmie procesowym z dnia 20 listopada 2009r. skarżący podtrzymał swoją argumentację oraz stanowisko zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności należy rozważyć czy organ I instancji prawidłowo postąpił uznając A. Z. za osobę bezrobotną, jednocześnie odmawiając mu przyznania zasiłku dla bezrobotnych. W ocenie sądu podobnie jak i organu II instancji postępowanie Starosty było słuszne, gdyż nie można cytować treści jednego przepisu prawa nie zważając na to, iż nie jest to jedyny przepis warunkujący możliwość przyznania zasiłku dla bezrobotnych, a tak właśnie postępował skarżący. Zgodnie z treścią art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. z 2008r., Nr 69, poz. 415 ze zm.) prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania był zatrudniony, łącznie przez okres co najmniej 365 dni. Nie podlega dyskusji to, że ten warunek skarżący spełnił i z pewnością otrzymałby on zasiłek dla bezrobotnych gdyby to był jedyny przepis warunkujący przyznanie zasiłku. Możliwość przyznania zasiłku dla bezrobotnych zastała ograniczona w art. 75 cytowanej ustawy ze względu na sposób rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego. Stosownie do treści art. 75 ust. 2 pkt 3 w zw. ust.1 pkt 3 Ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w przypadku, gdy bezrobotny w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem się w powiatowym urzędzie pracy spowodował rozwiązanie ze swej winy stosunku pracy lub stosunku służbowego zasiłek przysługuje po okresie 180 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Przepis art. 75 cytowanej ustawy jest z pewnością przepisem szczególnym w stosunku do art. 71 ustawy i jako, że jest to przepis bezwzględnie obowiązujący i wykluczający możliwość uznania administracyjnego przesądza o tym, iż w przypadku rozwiązania stosunku pracy lub stosunku służbowego bez wypowiedzenia prawo do zasiłku bezrobotnemu nie przysługuje, zasiłek ten może być przyznany po okresie 180 dni oczywiście tylko wówczas gdy osoba ubiegająca się o zasiłek będzie nadal osobą bezrobotną spełniającą wszystkie niezbędne warunki. Taki właśnie przypadek zaistniał w niniejszej sprawie, gdyż z A. Z. stosunek służbowy został rozwiązany w trybie art. 39 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r., Nr 207, poz. 1761 ze zm.), to jest wymierzona została mu kara dyscyplinarna wydalenia ze służby. Powyższa okoliczność w sposób jednoznaczny potwierdzona została świadectwem służby wystawionym przez Dyrektora Aresztu Śledczego, gdzie skarżący był starszym strażnikiem działu ochrony. Świadectwo służby zostało co prawda sprostowane, lecz czynność ta została dokonana przed wydaniem decyzji przez organ I instancji i pozostawała bez żadnego wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Również bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, A. Z. nie zgadzał się z treścią świadectwa służby i wniósł skargę do sądu, to przecież nikt inny tylko skarżący przedłożył w urzędzie pracy pierwotną wersję świadectwa służby, a organy administracji miały obowiązek orzekania w oparciu o wydane a następnie sprostowane świadectwo służby bez oczekiwania na rozstrzygnięcie sądu. Na marginesie tych rozważań zwrócić należy uwagę na stwierdzenie skarżącego wypowiedziane na rozprawie, że jego skarga w sprawie II SA/Ol 880/09 została oddalona. Na zakończenie tej części rozważań stwierdzić trzeba, że sąd nie dostrzegł aby przy rozstrzyganiu tej sprawy mogło zostać popełnione przez jakąkolwiek osobę przestępstwo, dlatego też rzeczą oczywistą jest, że nie zachodziła potrzeba zawiadamiania o możliwości popełnienia przestępstwa organów ścigania. Jeżeli skarżący dostrzega fakt popełnienia przestępstwa to może o tym zawiadomić stosowne organy, co biorąc pod uwagę choćby liczbę skarg kierowanych do tutejszego sądu z pewnością nie przysporzy skarżącemu żadnych trudności, warunkiem jest jednak rzeczywiste dostrzeżenie możliwości popełnienia przestępstwa. Kolejną kwestią wymagającą omówienia jest to, czy pismo skarżącego z dnia 6 sierpnia 2009r. zatytułowane jako zażalenie można było uznać za odwołanie od decyzji organu I instancji. W ocenie sądu pismo to nie tylko można było uznać za odwołanie, ale wręcz należało potraktować jako odwołanie i to bez konieczności dopytywania się skarżącego o to czy jego pismo jest odwołaniem. Przypomnieć należy, że w piśmie tym zachowany został tryb odwołania, które zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji zostało skierowane do wojewody za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Zachowany został też termin do wniesienia odwołania, a decyzji starosty postawione zostały konkretne zarzuty. Wreszcie skarżący w części wstępnej odwołania stwierdza, iż "w imieniu własnym zaskarżam w całości decyzję administracyjną Powiatowego Urzędu Pracy", "wnoszę o stwierdzenie jej nieważności". W takiej sytuacji pisma skarżącego nie można było potraktować inaczej jak tylko odwołania. Potwierdzeniem prawidłowości powyższego rozumowania jest także i to, że A. Z. wnosząc skargę do sądu postawił zarzuty dotyczące postępowania nie tylko wobec organu II instancji, ale przede wszystkim zarzuty dotyczące organu I instancji. Rozpatrując odwołanie A. Z. Wojewoda zapewnił mu w pełni realizację jego praw, praw przysługujących osobie ubiegającej się o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, a skarżący jeżeli tylko zechce zawsze może złożyć wniosek o pozbawienie go statusu osoby bezrobotnej. Faktem jest, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący stwierdził " na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego cofam swój wniosek zgłoszony w dniu 25 czerwca 2009 roku... o uznanie mojej osoby za osobę o statusie bezrobotnego". Jednak pozostała treść odwołania jednoznacznie świadczy, że był on zainteresowany wydaniem przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej. Sąd rozstrzygający tę sprawę w pełni podziela stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 1998r. (III SA 944/97) zgodnie, z którym nie znajduje uzasadnienia w przepisach k.p.a. wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strona jest zainteresowana uzyskaniem decyzji merytorycznej. W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy także, że w rzeczywistości to nie wiadomo czemu miało służyć zawarte w odwołaniu stwierdzenie o cofnięciu wniosku. Wojewoda rozpatrując odwołanie skarżącego poinformował go o treści art. 33 ust. 4 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W tej sytuacji gdyby skarżący rzeczywiście chciał aby pozbawiono go statusu bezrobotnego to nic nie stało na przeszkodzie, aby taki wniosek złożył do starosty. Ostatnia uwaga uczyniona została jakby na marginesie niniejszej sprawy, gdyż w świetle przytoczonych wyżej rozważań nie może budzić wątpliwości, iż pismo skarżącego z dnia 6 sierpnia 2009r. było odwołaniem od decyzji organu I instancji. Przechodząc obecnie do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania to należy stwierdzić, że choć A. Z. wyszczególnił bardzo dużo przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to w zasadzie żadnego z tych zarzutów w sposób rzeczowy i logiczny nie uzasadnił. Jedynym zarzutem, który można podzielić to lakoniczność uzasadnienia decyzji wydanej przez organ I instancji, choć jednocześnie nie sposób nie zauważyć tego, że to co najważniejsze zostało w tym uzasadnieniu zawarte. Jeżeli jednak nawet lakoniczność tego uzasadnienia uznać za błąd, to został on naprawiony przez organ II instancji, który w sposób właściwy i wręcz wzorcowy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Skarżący nie może skutecznie czynić zarzutów naruszenia prawa procesowego tylko dlatego, że w jego ocenie wydane decyzje były błędne. W ocenie sądu organy administracji rozpoznając sprawę stały na straży praworządności, natomiast zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa w żadnym przypadku nie może się wyrażać w wydawaniu decyzji błędnych merytorycznie, ale zgodnych z żądaniem strony. To samo stwierdzenie odnieść można do pozostałych rzekomych naruszeń przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności tych z art. 7 i 8 kpa. W sprawie tej trudno jest doszukać się niejasności i niedopowiedzeń o czym pisze skarżący, raz jeszcze podkreślić należy, że skarżącemu słusznie przyznano status osoby bezrobotnej i nie ma racji A. Z. pisząc, iż status ten nie powinien mu być przyznany z uwagi na przesłanie świadectwa służby przez dyrektora aresztu. Przypomnieć należy, że świadectwo służby w urzędzie pracy przedłożył skarżący, a tylko jego sprostowana wersja (co do daty rozpoczęcia pełnienia służby) została przesłana do urzędu pracy przez byłego pracodawcę, a sprostowanie to pozostawało bez jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Tajemnicą skarżącego pozostanie to dlaczego zarzuca on naruszenie art. 67, 79 i 86 kpa. Rzeczą nie budzącą wątpliwości jest to, że w sprawie nie przeprowadzano oględzin, nie przesłuchiwano świadków, nie było też potrzeby przesłuchiwania skarżącego, dlatego też jeżeli nie było tych czynności to nie można było sporządzić z nich protokołów. Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 151 ppsa sąd skargę A. Z. oddalił.