II SA/Bk 638/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 08 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Rejonowej Spółdzielni Ogrodniczo-Pszczelarskiej "W." w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J.K. z dnia [...] czerwca 2009 r. (Nr [...]) na podstawie której ustalono Rejonowej Spółdzielni Ogrodniczo - Pszczelarskiej "W." z siedzibą w B. jednorazową opłatę w łącznej kwocie 180.529,50 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w obrębie K.K., o nr geod. [...]/82, o pow. 1,1179 ha, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Wójt Gminy J.K. ustalił Rejonowej Spółdzielni Ogrodniczo - Pszczelarskiej "W." w B. jednorazową opłatę w łącznej kwocie 180.529,50 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w obrębie K.K., oznaczonych nr geod. [...]/82 spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że w dniu 27 października 2004 r. weszła w życie uchwała Nr XVII/140/04 Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 28 września 2004 r. (Dz. U. Woj. Podl. Nr 155, poz. 2059), w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości agnatki Osiedle, obręb geodezyjny Księżyno Kolonia. W wyniku zatwierdzenia planu, między innymi wyżej wymieniona nieruchomość, stanowiąca grunt rolny, przeznaczona została jako tereny zabudowy wielorodzinnej nawiązującej przestrzennie i funkcjonalnie do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy Spółdzielni Mieszkaniowej w K. Wymieniona wyżej nieruchomość została w ramach przetargu sprzedana developerowi budownictwa wielorodzinnego aktem notarialnym Rep. A Nr [...], zawartym dnia [...]sierpnia 2007 r. Działając na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) organ I instancji naliczył zbywcy jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opłatę ustalono na podstawie sporządzonego w postępowaniu dowodowym operatu szacunkowego. Dodatkowo, w związku z uchyleniem poprzednio wydanej decyzji, przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w kwestii poniesionych przez stronę nakładów, uzyskano stanowisko rzeczoznawcy majątkowego oraz dokonano ponownie oceny operatu szacunkowego stwierdzając, że jest on dowodem na okoliczność, iż wartość nieruchomości w związku ze zmianą planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła. Od powyższej decyzji Spółdzielnia "W." złożyła odwołanie zarzucając jej naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 80 kpa, poprzez niewłaściwą, dowolną ocenę dowodu w postaci operatu szacunkowego jako rzetelnego i w sposób miarodajny określającego wzrost wartości nieruchomości nr geod. [...]/82, w sytuacji, gdy operat ten określa wzrost na podstawie transakcji pochodzących ze zbyt rozległego przedziału czasowego oraz nie uwzględnia korekty tego wzrostu na minus wynikającej z ogólnej tendencji wzrostu cen na rynku nieruchomości. W uzasadnieniu odwołania wyjaśniono, że sprawa niniejsza była przedmiotem rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które uchyliło poprzednio wydaną decyzję kwestionując sposób sporządzenia operatu szacunkowego. Organ I instancji ponownie podstawą wydania decyzji uczynił pierwotnie sporządzony operat szacunkowy. W ocenie odwołującego operat jest nierzetelny, a ponadto, rzeczoznawca majątkowy, przy określeniu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu, pominął fakt znaczącego wzrostu wartości nieruchomości w ogóle, który nie miał związku z uchwaleniem planu, ale wynikał z ogólnej tendencji na rynku nieruchomości, który miał miejsce w latach 2006-2008. Dla ustalenia renty planistycznej koniecznym jest wykazanie istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między uchwaleniem planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości, jeżeli istnieją inne czynniki, które mogły mieć wpływ na wzrost wartości nieruchomości, nie mogą być one brane pod uwagę przy ustaleniu wartości nieruchomości dla potrzeb wymierzenia opłaty jednorazowej. W oparciu o powyższe odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ wskazał za organem I instancji, iż w sprawie zachodziły przesłanki pozytywne z art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 ww. ustawy do ustalenia opłaty planistycznej. Aby zaistniały podstawy do ustalenia renty planistycznej muszą zgodnie z ww. przepisami jednocześnie wystąpić dwie przesłanki, tj. zmiana wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany oraz zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu, bądź dokonanej w nim zmiany. Obie te przesłanki wystąpiły, zatem zasadne było ustalenie opłaty. Co do wartości nieruchomości ustalonej w operacie szacunkowym organ odwoławczy uznał, iż został on sporządzony w myśl obowiązujących przepisów, przez co jest rzetelnym dowodem w sprawie. Dla określenia wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu jej funkcji przed i po zmianie planu, przyjęto ceny zanotowane w przedziale czasowym od 28 marca 2006 r. do 15 stycznia 2008 r. w przypadku wyceny wartości nieruchomości o funkcji rolnej i od 9 października 2006 r. do 26 marca 2008 r., w przypadku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Biegły zaktualizował cenę jednostkową na dzień zawarcia umowy sprzedaży. Analiza wskazanych transakcji pozwala stwierdzić, iż nieruchomości stanowiące przedmiot tych transakcji spełniają kryterium nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości. Nawiązując do uwzględnionego przy doborze nieruchomości przedziału czasowego, rzeczoznawcza majątkowy w piśmie z dnia 17 kwietnia 2009 r. wyjaśnił, że uwzględniając specyfikę i wyniki analizy lokalnego rynku, w sposób świadomy przyjął bazę porównawcza z okresu 2 lat (2006 - 2008), w której po kilka nieruchomości ma datę transakcji po dacie sprzedaży wycenianej nieruchomości, co jest zgodne ze standardami. Biegły potwierdził, że przy doborze nieruchomości porównawczych uwzględnił podstawowe cechy podobieństwa takie, jakie były możliwe, a przede wszystkim główne, wymienione w art. 4 pkt 16 ustawy, tj. położenie (bazę porównawczą ograniczył do 4 wsi w gminie, położonych za torami kolejowymi w sąsiedztwie B., tj. K.K., K., K. i I.). Biegły wyjaśnił również, że ceny nieruchomości w monitorowanym okresie wskazywały tendencję wzrostową, wynoszącą w granicach 0,5 % miesięcznie, co wziął pod uwagę do obliczeń, uaktualniając je na dzień sprzedaży. Kolegium stwierdziło zatem, że operat jest sporządzony rzetelnie, jest czytelny, a wynik przekonujący. Na ostateczną decyzję SKO, Spółdzielnia Ogrodniczo - Pszczelarska "W." złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Skarżąca decyzji odwoławczej zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 80 kpa poprzez niewłaściwą, dowolną ocenę dowodu w postaci operatu szacunkowego jako rzetelnego i w sposób miarodajny określającego wzrost wartości nieruchomości w postaci działki nr [...]/82, sprzedanej dnia [...] sierpnia 2008 r. w sytuacji, gdy operat określa ten wzrost na podstawie transakcji pochodzących ze zbyt rozległego przedziału czasowego oraz nie uwzględnia korekty tego wzrostu na minus wynikającej z ogólnej tendencji wzrostu cen na rynku nieruchomości; II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności art. 7, 77, 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia wyjaśniła, że operat szacunkowy ma istotne wady, które nie pozwalają uznać go jako wiarygodny dowód w sprawie, a tym samym uczynić podstawą dla ustalenia wysokości opłaty planistycznej. Dla ustalenia renty planistycznej koniecznym jest bowiem wykazanie istnienia bezpośredniego związku przyczynowego między uchwaleniem planu miejscowego, a wzrostem wartości nieruchomości, jeżeli istnieją inne czynniki, które mogły mieć wpływ na wzrost wartości nieruchomości, nie mogą być one brane pod uwagę przy ustalaniu wartości nieruchomości dla potrzeb wymierzenia opłaty jednorazowej. Organ, za rzeczoznawcą, odniósł się do cen na rynku nieruchomości ze zbyt rozległego przedziału czasowego - w przypadku wyceny nieruchomości o funkcji rolnej - z przedziału od marca 2006 do stycznia 2008r., zaś w przypadku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową - od października 2006 r. do marca 2008 r. W tym czasie na rynku można było zaobserwować znaczący wzrost wartości nieruchomości, zwłaszcza przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Ponadto, organ zaaprobował wskazania operatu szacunkowego, podczas, gdy biegły nie wyjaśnił, w jaki sposób zaktualizował ceny nieruchomości na dzień sprzedaży, przy czym w 2007 r. odnotowano bardzo wysoki wzrost wartości nieruchomości. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny wyposażony został w funkcje kontrolne działalności administracji publicznej, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd bada jej zgodność z przepisami prawa (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269 oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonej decyzji, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w chwili ich wydawania. Na wstępie podkreślić należy, iż ustalenie jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej ustawą, nie jest zależne od uznania organu, lecz wynika wprost z przepisów prawa. Istota bowiem obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 4 ustawy, stanowiącego formę tzw. renty planistycznej sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela opłaty ustalonej w planie miejscowym, w razie łącznego spełnienia dwóch przesłanek: 1. zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, 2. zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zmiany. Oba te warunki zostały w niniejszej sprawie spełnione. W dniu 27 października 2004 r. weszła w życie uchwała Nr XVII/140/04 Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 28 września 2004 r. (Dz. U. Woj. Podl. Nr 155, poz. 2059), w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości Ignatki Osiedle, obręb geodezyjny Księżyno Kolonia. W wyniku zatwierdzenia planu, omawiana nieruchomość, stanowiąca grunt rolny, przeznaczona została jako tereny zabudowy wielorodzinnej nawiązującej przestrzennie i funkcjonalnie do istniejącej w sąsiedztwie zabudowy Spółdzielni Mieszkaniowej w K. Następnie nieruchomość ta została w ramach przetargu sprzedana developerowi budownictwa wielorodzinnego aktem notarialnym Rep. A Nr [...], zawartym dnia [...] sierpnia 2007 r. Powyższe okoliczności znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jako takie nie budzą wątpliwości i nie są kwestionowane przez strony postępowania. Głównym natomiast zarzutem skargi jest naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oparcie się na operacie szacunkowym niewłaściwie oceniającym wzrost wartości nieruchomości położonych w obrębie K.K., oznaczonych nr geod. [...]. Co się tyczy prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego stwierdzić należy, iż ocena dokonana przez organ I instancji ma charakter zbyt ogólnikowy, albowiem organ stwierdza jedynie, iż operat został sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Błąd organu I instancji został wszakże naprawiony przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło szczegółową analizę operatu szacunkowego pod kątem jego zgodności z wymogami wynikającymi z przepisów prawa, a nadto ustosunkowało się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Kolegium oceniło dokonany przez biegłego wybór podejścia i metody wyceny, a także sposób uzasadnienia wyliczenia wzrostu wartości nieruchomości. Kolegium wykazało ponadto, iż przy sporządzaniu operatu szacunkowego został odpowiednio zastosowany przepis § 50 ww. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Szczegółowe i wyczerpujące jest również ustosunkowanie się Kolegium do zarzutów odwołania. Przekonujące są argumenty organu, co do zastosowania podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej, użytej przez biegłego w przedmiotowej sprawie. Zasadne jest również wyjaśnienie w zakresie przedziału czasowego czy zaktualizowania ceny jednostkowej na dzień zawarcia umowy sprzedaży. W ocenie Sądu, organ odwoławczy dokonał pogłębionej oceny operatu szacunkowego, wyjaśnił wątpliwości zgłaszane przez skarżącą, a stanowisko swoje uzasadnił w sposób odpowiadający standardom uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji administracyjnej. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2004 r. (sygn. akt IV SA/Wa 277/04) Sąd zajął stanowisko, iż przy ocenie dowodu z opinii biegłego organ administracji nie może ograniczyć się do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę kwestie oparł i skontrolować prawidłowość tego rozumowania, zwłaszcza w przypadku zarzutów zgłaszanych do opinii. Zdaniem Sądu, ocena operatu szacunkowego dokonana przez organ odwoławczy odpowiada tak zakreślonym wymogom. Biorąc pod uwagę zarzuty skargi co do nieprawidłowości w sporządzeniu operatu szacunkowego przypomnieć należy, iż zastosowane w sprawie podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenionej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenionej. Z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości wynika nadto, iż w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenionej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych, współczynnikami korygującymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie można uznać, aby operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem ww. reguł wyceny nieruchomości metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca, do którego kompetencji należy wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), uzasadnił wybór podejścia i metody (s. 8 - 9 operatu), wskazał na kryteria doboru wyselekcjonowanych, porównywanych nieruchomości (położenie w granicach jednego rynku lokalnego – terenu kilku wsi podmiejskich, gm. J.K., przeznaczenie – w pierwszym przypadku grunty rolne, w drugim przypadku – tereny zurbanizowane budownictwa mieszkaniowego z dopuszczeniem realizacji usług, niezabudowany charakter działek – s. 9 operatu), dobrał odpowiednią ilość działek (nieruchomości rolne – 21 transakcji, nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i usługową – 21 transakcji – s. 11 - 13 operatu) oraz określił czynniki korygujące wartość nieruchomości: a) lokalizacja ogólna, b) parametry fizyczne nieruchomości, c) możliwość uzbrojenia w infrastrukturę techniczną i dojazd (s. 14 - 15 operatu). Stosując odpowiednie algorytmy rzeczoznawca wyliczył wzrost wartości sprzedanej działki. Biegły wyjaśnił również, że ceny nieruchomości w monitorowanym okresie wskazywały tendencję wzrostową, wynoszącą w granicach 0,5 % miesięcznie, co wziął pod uwagę do obliczeń, aktualizując je na dzień sprzedaży. W ocenie Sądu, zastosowana procedura nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z prawem. Operat szacunkowy jest sporządzony rzetelnie, w sposób czytelny i jednoznaczny. Zarzuty skarżącej Spółdzielni w kwestii nieprawidłowości sporządzenia tego dowodu nie mają pokrycia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Skład orzekający sądu administracyjnego jest przekonany, iż w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość nieruchomości, przez co organy naliczyły opłatę planistyczną nie naruszając przy tym obowiązujących przepisów prawa. Nadto wskazać należy, że strona skarżąca, podnosząc, iż przy ustalaniu renty planistycznej nie mogą być brane pod uwagę inne czynniki mogące mieć wpływ na wzrost wartości nieruchomości nie wskazała, jakie dodatkowe czynniki, miały wpływ na wzrost wartości nieruchomości będących przedmiotem zaskarżonych rozstrzygnięć. Z wyżej wskazanych powodów zaskarżonej decyzji nie można czynić zarzutu naruszenia prawa materialnego. W niniejszej sprawy nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).-