II SA/Ol 948/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. K. i J. K. solidarnie kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Burmistrz ustalił na rzecz spółki A warunki zabudowy dla lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie sieci wodociągowej rozdzielczej wraz z przyłączami do budynków mieszkalnych, zlokalizowanej na działkach nr "[...]", obręb J., gm. M. W odwołaniu od tej decyzji (podpisanym jedynie przez J. K., choć na wstępie pisma wskazano jako odwołujących oboje małżonków, w tym M. K.), J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w związku z naruszeniem: - art. 40 § 1 K.p.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 10 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia M. K.o toczącym się postępowaniu, o jego wszczęciu, możliwości wypowiedzenia się o dowodach zgromadzonych w sprawie, zakończenia postępowania, brak doręczenia jej powyższej decyzji, a tym samym rażące naruszenie Jej praw jako strony do uczestnictwa w tym postępowaniu; - art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak pisemnego zawiadomienia odwołującego o zakończeniu niniejszego postępowania; - art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż przedmiotowa inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego; - art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków; - art. 54 pkt 2 b i d poprzez wadliwe, nierzetelne określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu w kontekście ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony zabytków oraz wymagań dotyczących ochrony osób trzecich; - art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez zaniechanie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. W toku postępowania odwoławczego, postanowieniem z dnia "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze odroczyło rozpatrzenie sprawy na termin z urzędu i wyznaczyło M.i J. K. siedmiodniowy termin na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W uzasadnieniu tegoż postanowienia Kolegium wyjaśniło, iż postępowanie drugoinstancyjne wszczęte zostało z odwołania M.i J. K. Wskazało, że wprawdzie odwołanie podpisał wyłącznie J. K., ale reprezentuje również interesy swojej małżonki. Kolegium stwierdziło, że odstąpiło od żądania pełnomocnictwa w tym zakresie na zasadzie art. 33 § 4 kpa. Przy czym poinformowano jednocześnie, że gdyby wolą M. K. nie było złożenie odwołania to winna poinformować o tym Kolegium. Odbiór tego postanowienie potwierdziła M. K. w dniu 21 lipca 2009r., nie czyniąc żadnych zastrzeżeń do stanowiska Kolegium. Następnie decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", po rozpatrzeniu odwołania M i J K , Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium podniosło, iż analizując zarzuty państwa K. co do wadliwości postępowania organu pierwszoinstancyjnego oraz wadliwości wydanej w wyniku tego postępowania decyzji uwzględniło następujące uwarunkowania prawne i faktyczne: Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Kolegium budowa sieci wodociągowej rozdzielczej wraz z przyłączami do budynków mieszkalnych mieści się w pojęciu "inwestycja celu publicznego", bowiem jest to realizacja jednego z celów publicznych, o których mowa wart. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603; ze zmianami). Wyjaśniono, że celami publicznymi są (m.in.) zgodnie z pkt 3 art. 6 tej ustawy budowa i utrzymanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę. W oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wskazało, że pojęcie inwestycji celu publicznego jest w swojej istocie oparte na kryterium przedmiotowym, nie zaś podmiotowym czy funkcjonalnym. Inwestycją tego typu będzie każde działanie również o zasięgu lokalnym, bez względu na to czy inwestorem jest podmiot prywatny czy publiczny; nie ma też znaczenia zaangażowanie środków publicznych - inwestycja może być realizowana nawet w całości ze środków prywatnych, o ile tylko realizuje cele zawarte w zamkniętym katalogu przepisów art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślono, że sieć wodociągowa rozdzielcza wraz z przyłączami do budynków mieszkalnych spełnia te warunki. Jest to bowiem niewątpliwie urządzenie służące do zaopatrywania ludności w wodę. Kolegium uznało, że zakres planowanego przedsięwzięcia nie ogranicza się tylko do "wykonania indywidualnego przyłącza". Kolegium zauważyło, iż zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 upzp organ zawiadomił na piśmie inwestora oraz właścicieli nieruchomości, na których ma być lokalizowana inwestycja o wszczęciu postępowania (zawiadomienie z dnia 1.12.2008 r. - na które J. K. "zareagował" pismem z dnia 04.12.2008 r.), umożliwił też realizację tym podmiotom uprawnienia procesowego, wynikającego z art. 10 § 1 kpa (zawiadomienie z dnia 24 marca 2009 r. - na które również "zareagował" J. K. pismem z dnia 01 kwietnia 2009 r.). Kolegium przyznało rację odwołującym, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz decyzja w przypadku małżonków kierowane były wspólnie do obojga jednym listem (oboje jako małżeństwo są współwłaścicielami części 33/600 nieruchomości oznaczonej jako działka nr "[...]"). W ocenie składu orzekającego takie doręczanie pism procesowych (w sytuacji wspólnego zamieszkiwania małżonków; np. współwłaścicieli czy współpodatników o ile żaden z nich nie złożył wniosku o zmianę sposobu doręczenia a pisma były skutecznie doręczane) nie stanowi podstawy do uznania, że drugi z małżonków został pominięty jako strona postępowania. Wskazano, że podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16.09.2998 r. sygn. akt I SA/Gd i z dnia 22.06.2007 r. sygn. akt II OSK 964/06. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227; ze zmianami) wyjaśniono, że zgodnie z treścią tego przepisu przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko; 2) planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Do czasu wydania przepisów na podstawie art. 60 tej ustawy (nie dłużej jednak niż przez 24 miesiące od daty jej wejścia w życie tj. od dnia 15.11.2008 r.) zastosowanie mają (w tym zakresie) przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu (Dz.U. Nr 257, poz. 2573; ze zmianami). Podano, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie jest wymienione ani w § 2 ani w § 3 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów - więc nie ma podstaw do uznania (w oparciu o przepisy art. 59 ust. 1 w związku z art. 173 ust. 2 cytowanej ustawy o udostępnianiu informacji ... ), że jest to przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (w tym zakresie toczyło się zresztą odrębne postępowanie zakończone decyzją umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody). Kolegium podniosło też, że zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (nieuzgodnienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków) mógłby być uwzględniony w stosunku do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Z treści decyzji pierwszoinstancyjnej (której projekt zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządził uprawniony architekt) wynika, iż okoliczność ta była oceniana (odwołujący się nie wskazali na jakiekolwiek konkretne uwarunkowania, z których wywodzą ów zarzut). Reasumując, Kolegium uznało, że postępowanie zostało przeprowadzone poprawnie, a wydana decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie i spełnia wymogi wymienione wart. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych też względów organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W złożonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie M. i J. K. powtórzyli zarzuty powołane w odwołaniu, dodatkowo podnosząc naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez brak odniesienia się przez SKO do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. W uzasadnieniu skarżący w pierwszej kolejności podnieśli argumenty dotyczące wadliwości doręczenia im wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Wskazali, iż wszelkie pisma organu w sprawie były adresowane łącznie dla J. i M. K., a ponadto były doręczane w jednym egzemplarzu. W tej sytuacji, zdaniem skarżących, nie sposób uznać, iż w sprawie mieliśmy do czynienia z dopuszczalnym prawnie i skutecznym doręczaniem pism stronom postępowania. Wszak stroną postępowania nie są małżonkowie, lecz dwie osoby fizyczne, a fakt ich pozostawania w związku małżeńskim nie zmienia ich statusu formalnego w postępowaniu. Zasada ogólna czynnego udziału strony w postępowaniu wymaga kierowania do niej wszystkich wezwań, zawiadomień zapewniających udział w czynnościach postępowania oraz powiadamiania jej o treści dokumentów lub o fakcie ich złożenia w toku postępowania. Pisma kierowane do strony powinny być imienne, tzn. wymieniające stronę jako indywidualnie określonego adresata. Strona jest wtedy podmiotem, w stosunku do którego dokonywana jest czynność doręczenia. Skarżący powołali się również na wyrok WSA w Warszawie z dnia 17.10.2001r. w sprawie VIII SA/W a 470/07, w którym wyrażone zostało stanowisko, że jeżeli w sprawie brak jest ustaleń, czy w przesyłce, którą odebrał jeden z małżonków znajdowały się dwa egzemplarze postanowienia, a tym samym nie ustalono czy odbierający miał możliwości przekazania przesyłki drugiemu z małżonków, czy też mógł on jedynie umożliwić drugiemu adresatowi zapoznanie się z treścią postanowienia to uznać należy, iż takie doręczenie nie jest równoznaczne z doręczeniem postanowienia i rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego. W związku z tym skarżący podkreślili, że są pewni, iż wszelkie pisma w sprawie były doręczone wyłącznie w jednym egzemplarzu. Odbierający nie miał zatem nawet możliwości przekazania przesyłki drugiemu adresatowi. Mógł on jedynie umożliwić drugiemu adresatowi zapoznanie się z treścią postanowienia. Tymczasem nie jest to równoznaczne z doręczeniem pism w sprawie. Wyjaśnili, iż SKO nie odniosło się w uzasadnieniu decyzji do zarzutu niedoręczenia przez organ I instancji skarżącym pisemnego zawiadomienia o zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Poza tym skarżący podtrzymali stanowisko, iż sieć wodociągowa rozdzielcza wraz z przyłączami realizowana jest w interesie indywidualnego odbiorcy, nie posiadając tym samym waloru publicznego. Stwierdzili, że taki przymiot posiada jedynie główna sieć wodociągowa, z której może korzystać ogół mieszkańców społeczności lokalnej. Postępowanie niniejsze ograniczone jest natomiast, ich zdaniem, do mieszkańców - współwłaścicieli tylko jednej nieruchomości, tj. dz. "[...]" w K. Podnieśli, iż analogiczna sytuacja ma miejsce w przypadku sieci energetycznych, gdzie wykonanie przyłącza energetycznego na rzecz indywidualnego odbiorcy nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Taki charakter posiada jedynie wykonanie głównych urządzeń do przesyłu energii elektrycznej, co następuje w interesie wszystkich mieszkańców danego terenu. Według skarżących przedmiotowa inwestycja narusza także interes skarżących oraz stanowi bardzo istotne zagrożenie dla środowiska, albowiem jej realizacja, bez należytego uregulowania kwestii odprowadzania ścieków będzie skutkować spływem zanieczyszczeń na grunt skarżących, a także będzie znacznie zanieczyszczać wody gruntowe. Podali, że okoliczność ta już obecnie jest uciążliwa przy korzystaniu przez współwłaścicieli działki nr "[...]" z wody poprzez studnię lokalną. Korzystanie przez współwłaścicieli z wody przy użyciu sieci wodociągowych spowoduje zwiększenie poboru i zużycia, a więc zrodzi problem tak samo znaczącego wzrostu ilości ścieków, przy braku koncepcji ich odprowadzenia. Eskalacja problemu z odprowadzaniem ścieków może spowodować katastrofę ekologiczną, a na pewno zagrożenie epidemiologiczne dla mieszkańców. W tych okolicznościach, zdaniem skarżących, koniecznym było przeanalizowanie możliwości technicznych odbioru ścieków w zwiększonej ilości i toksyczności i ich utylizacji, czego nie zbadano. Skarżący zarzucili, że organ I jak i II instancji lekceważą sobie sprawę, nie analizując jej szczegółowo, a jedynie operują ogólnikami. Tym samym podnoszony zarzut przez skarżących nie jest w żaden sposób weryfikowany, co według wiedzy i doświadczenia skarżących może doprowadzić do bardzo negatywnych konsekwencji w zakresie ochrony środowiska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wskazało, że w uzasadnieniu decyzji ustosunkowało się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ wyjaśnił, iż działka o nr "[...]" jest drogą powiatową (pozostającą w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Powiatowych). Natomiast M. i J. K. są współwłaścicielami działki nr "[...]" w udziale do 33/600 części. Na działce tej znajdują się budynki mieszkalne (o nr administracyjnych: 3/4, 6/5 i 7), pozbawione zaopatrzenia w wodę bieżącą. Do tych właśnie budynków jest prowadzona sieć wodociągowa rozdzielcza wraz z przyłączami. Skarżący na tej działce nie posiadają budynków mieszkalnych (ich budynki mieszkalne, jak należy domniemywać. są zaopatrzone w wodę bieżącą). Kolegium wyraziło niezrozumienie dla postawy skarżących, sprzeciwiających się tej inwestycji polegającej przecież na doprowadzeniu wody bieżącej do budynków mieszkalnych innych mieszkańców lokalnej społeczności. Podniesiono, że w XXI wieku budowa sieci wodociągowej rozdzielczej wraz z przyłączami do budynków mieszkalnych mieści się w pojęciu "interesu społecznego", a także "słusznego interesu obywateli" (pozbawionych dotychczas wody bieżącej). W piśmie procesowym z dnia 2 grudnia 2009r. skarżący zarzucili Samorządowemu Kolegium Odwoławczego, że nie odniosło się do istoty rzeczy. Zaprzeczyli, że ich zamiarem jest ograniczenie innym osobom dostępu do wody. Zaznaczyli, iż ich działanie jest jedynym sposobem nacisku na współwłaścicieli działki nr "[...]", w tym władz samorządowych, aby doprowadzić do budowy oczyszczalni ścieków na działce nr "[...]" w K. Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009r. skarżący J. K. podtrzymał argumenty zawarte w skardze oraz w piśmie z dnia 2 grudnia 2009r. Zaś uczestnik postępowania R. K. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Wobec przekazania ugodą przez K. G., A. S., A. S., K. S., M.S., M. S. i T. S. udziałów w działce nr "[...]" na rzecz S. S. ( k. 28 akt sprawy) Sąd, w oparciu o art. 33 § 1 p.p.s.a. uznał, iż wynik postępowania sądowego nie dotyczy ich interesu prawnego i nie zawiadamiał ich o czynnościach procesowych podejmowanych w toku tego postępowania. Odnosząc się do złożonej skargi Sąd uznał, że jest ona zasadna, jednakże z przyczyn innych, niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., -dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104). W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może go wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Tym samym w zakresie dokonywanej kontroli sąd administracyjny zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 33 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie jako kpa) wobec braku przesłanek do jego zastosowania w okolicznościach faktycznych sprawy oraz z naruszeniem art. 64 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji skutkowało rozpatrzeniem odwołania M. K., mimo braku podstaw do uznania, iż rzeczywiście takowe wniosła. Zważyć należy, iż w odwołaniu wprawdzie strona wskazała, że jego nadawcami są oboje małżonkowie, ale pismo ostatecznie podpisał jedynie J. K. W takiej sytuacji koniecznym było wezwać M. K. na zasadzie art. 64 § 2 kpa do usunięcia tego braku formalnego, poprzez podpisanie pisma, co umożliwiłoby dopiero rozpatrzenie jej odwołania. Zasadnym jest podnieść, iż do odwołań - jako rodzaju podania - znajduje zastosowanie art. 63 kpa. Zatem - zgodnie z § 2 tego przepisu - odwołanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Ponadto, o czym stanowi § 3 art. 63 kpa, podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Przepis ten - przez użycie sformułowania "podanie powinno zawierać co najmniej " - wyznacza więc minimum wymogów formalnych jakie odwołanie musi spełniać, co w pełni realizuje zasadę ograniczonego formalizmu podań, także co do ich treści. Uznać należy, że wymagane art. 63 § 2 i 3 kpa elementy treści podania są konieczne do przyjęcia, że podanie wniesiono skutecznie, że można nadać mu bieg i że postępowanie (w tym przypadku odwoławcze) może być prowadzone. Elementy te pełnią określone funkcje. Celem wymagań natury podmiotowej - takich jak wskazanie osoby, od której podanie pochodzi i podpis - jest identyfikacja strony postępowania i potwierdzenie, że podanie pochodzi od osoby uprawnionej do jego wniesienia. Podpis pozwala też domniemywać, że podanie pochodzi od osoby, która podpisała podanie i że zostało wniesione zgodnie z wolą tej osoby. Stwierdzenie przez organ, że podanie nie czyni zadość wymaganiom formalnym, m.in. w przedstawionym wyżej zakresie, nakłada na organ - stosownie do treści art. 64 § 2 kpa - obowiązek wezwania wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wskazać można, że na tle powyższego uregulowania w doktrynie wyrażony został pogląd, że w przypadku odwołań zawierających braki, termin na uzupełnienie których upłynął bezskutecznie, dla zapewnienia stronie możności obrony jej praw skuteczniejszym od pozostawienia odwołania bez rozpoznania jest wydanie postanowienia o niedopuszczalności odwołania - na podstawie art. 134 kpa (vide: Komentarz do art. 64 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II. Stan prawny: 2005.07.06). Niezależnie od powyższego w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się jednomyślnie, że niedopuszczalnym jest rozpatrzenie odwołania, które nie zawiera podpisu strony i którego to braku strona nie usunęła w terminie. Oczywistym jest przy tym, że strona wnosząca podanie może działać przez pełnomocnika (art. 32 kpa). W takim jednak przypadku podanie powinno być podpisane przez pełnomocnika, legitymującego się stosownym pełnomocnictwem dołączonym do akt (art. 33 § 3 kpa). W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż J. K. wnosząc odwołanie występuje także jako pełnomocnik M. K. Przy czym Kolegium odstąpiło od żądania pełnomocnictwa w tym zakresie na zasadzie art. 33 § 4 kpa. W ocenie Sądu przepis ten nie mógł mieć w sprawie zastosowanie wobec niespełnienia wymienionych w nim przesłanek. Przepis ten pozwala organowi administracji publicznej nie żądać pełnomocnictwa: w sprawie mniejszej wagi, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny i nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Dopiero spełnienie tych trzech przesłanek, które muszą wystąpić łącznie, daje podstawę do uznania zbędności pełnomocnictwa na piśmie lub zgłoszonego do protokołu. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę stoi na stanowisku, iż podejmowanie czynności procesowych mających na celu weryfikację wydanej decyzji nie stanowi sprawy "mniejszej wagi" w rozumieniu wskazanego przepisu. Poza tym rozumowanie Kolegium podważa sens i znaczenie przytoczonych powyżej unormowań art. 63 § 2 i 3 oraz art. 64 § 2 kpa. Z przedstawionych powyżej względów Sąd uwzględnił skargę i na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Oznacza to, że organ odwoławczy ponownie rozpatrzy wniesione odwołanie z uwzględnieniem wykładni wskazanych przepisów prawa przyjętej przez Sąd. Z mocy art. 152 wskazanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Odnośnie natomiast do zarzutów podniesionych w skardze, stwierdzić należy, że nie podważyły one legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skarżącemu przyznać należy rację, iż każdy z małżonków, którego interesu prawnego dotyczy przedmiot postępowania jest stroną tego postępowania, a więc prawidłowo wszystkie pisma w sprawie powinny być doręczane każdemu z małżonków z osobna (chyba, że jeden z małżonków legitymuje się pełnomocnictwem drugiego, przy czym wówczas prawidłowo należałoby doręczyć pismo w dwóch egzemplarzach, pełnomocnictwa nie można jednak domniemywać tylko ze względu na instytucję małżeństwa). W niniejszej sprawie organy obu instancji bezsprzecznie uchybiły tym wymogom, jednak uchybienie to w ocenie sądu nie było na tyle istotne, aby skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Skoro bowiem pisma adresowane do obojga małżonków były skutecznie doręczane na adres ich zamieszkania, a następnie oboje małżonkowie wskazują siebie jako autorów odwołania od decyzji organu I instancji, mimo że M. K. tego odwołania nie podpisuje, należy podzielić pogląd organów, iż oboje wiedzieli o toczącym się postępowaniu administracyjnym i oboje mogli w nim podejmować czynności procesowe. Okoliczność tę zdaje się potwierdzać również fakt wspólnego złożenia przez J. i M. K. skargi do WSA w Olsztynie, mimo iż decyzja organu II instancji została również doręczona za jednym zwrotnym potwierdzeniem odbioru obojgu małżonkom K. Nie zmienia to jednak wcześniejszej oceny Sądu, iż taki sposób doręczania korespondencji jest nieprawidłowy i obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę po zwrocie akt przez Sąd będzie dokonywanie kolejnych doręczeń w sposób zgodny z przepisami obowiązującymi w tej materii. Skarżący niezasadnie zarzucają organowi odwoławczemu, iż nie odniósł się do kwestii niedoręczenia stronom pisemnego zawiadomienia o zakończeniu postępowania. Kolegium bowiem wyraźnie wskazało, że organ I instancji umożliwił stronom realizację uprawnienia procesowego, wynikającego z art. 10 § 1 kpa, zawiadomieniem z dnia 24 marca 2009r. (k. 30 akt administracyjnych), z którego J. K. skorzystał w dniu 1 kwietnia 2009r., ustosunkowując się do zgromadzonego materiału w piśmie datowanym na ten dzień (k. 34-36 akt administracyjnych). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, wydane zostały zgodnie z powołanymi w nich przepisami prawa materialnego i są prawnie uzasadnione. Skład orzekający podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż przedmiotowe przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego. Kolegium prawidłowo wskazało, iż stanowi ono realizację celu publicznego określonego w art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż dotyczy budowy i utrzymania urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę. Tym samym inwestycja ta jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Dlatego też za prawidłową uznać należy kwalifikację wniosku inwestora do trybu postępowania uregulowanego w art. 50 - 58 tej ustawy. Zgodzić trzeba się też z organem, iż zakres planowanego przedsięwzięcia nie ogranicza się tylko do wykonania indywidualnego przyłącza, jak to podnoszą skarżący, gdyż inwestycja dotyczy realizacji sieci wodociągowej rozdzielczej wraz z przyłączami do budynków mieszkalnych, a więc zakłada budowę wodociągu (przebiegającego częściowo przez działkę nr "[...]", stanowiącą drogę powiatową), który następnie umożliwi dostarczenie bieżącej wody, poprzez przyłącza indywidualne, do trzech budynków wielorodzinnych, położonych na działce nr "[...]". Podnieść należy, iż zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego służy określeniu sytuacji prawnej obszaru pozbawionego planu miejscowego (art. 50 tej ustawy). Zgodnie z regulacją art. 52 ust. 1 ustawy decyzję tę wydaje się na wniosek zainteresowanego - inwestora. Organ jest związany wnioskiem i musi go rozpatrzyć według zasad określonych w art. 53 omawianej ustawy. W myśl ust. 3 pkt 1 i 2 tego artykułu właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Przepisy te uwypuklają rolę, jaką odgrywają decyzje wydawane w razie braku planu miejscowego. Polega ona na stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. W konsekwencji organ powinien zbadać ustawodawstwo w zakresie materialnego prawa administracyjnego po to, aby ustalić unormowania obejmujące obszar planowanej inwestycji oraz unormowania dotyczące charakteru samej inwestycji, ze względu na jej typ (tak: Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, wyd. 2 C.H. Beck, str. 422-423). Oznacza to, że określenie warunków i zasad zagospodarowania, w tym zabudowy przedmiotowego terenu w drodze decyzji jest uzależnione od uprzedniego stwierdzenia przez właściwy organ, czy realizacja wnioskowanego zamierzenia budowlanego na danym terenie nie naruszy żadnego z przepisów powszechnie obowiązujących. Stosownie bowiem do art. 56 niniejszej ustawy nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W ocenie Sądu organy orzekające uczyniły zadość wskazanym wymogom. Wyjaśniono mianowicie, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w tym na obszar Natura 2000. Planowana inwestycja nie znajduje się też na terenie objętym formami ochrony przyrody wymienionymi w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Organy ustaliły również, że do wnioskowanej inwestycji nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) Wskazano wyraźnie, że teren objęty decyzją nie jest wpisany do rejestru zabytków. Jeżeli skarżący mają w tym względzie odmienne zdanie, to powinni wykazać z czego konkretnie wywodzą istnienie w przedmiotowej sprawie obowiązku przeprowadzenia uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Poza tym w decyzji ustalającej warunki zabudowy organ I instancji określił wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, adekwatne do rodzaju planowanego przedsięwzięcia. Wyjaśnić należy skarżącym, iż podnoszona przez nich kwestia ścieków, nie może być przedmiotem analizy w niniejszym postępowaniu i tym samym uzasadniać odmowy uwzględnienia wniosku. Żaden przepis prawa nie uzależnia bowiem budowy wodociągu od istnienia urządzeń kanalizacyjnych. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.