II SA/Rz 739/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu [...] z dania [...] stycznia 2009 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej K. S. kwotę 440 zł /słownie: czterysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., [...] orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność Gminy Miasto [...] położonej w obr. 207 [...], oznaczonej jako część działki nr 118/4 o pow. 0,0923 ha, objętej Kw nr [...]. W podstawie prawnej decyzji Wojewoda [...] wskazał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 98, z 2000 r., poz. 1071 ze zm./. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że odwołanie K. S. nie mogło być uwzględnione, gdyż decyzją Starosty Powiatu [...] odmawiająca zwrotu działki jest zgodna z przepisami prawa. W szczególności o odmowie zwrotu przesądza treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 19, z 2007 r., poz. 115 ze zm./. W ocenie organu odwoławczego wskazany przepis wprowadza zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz innych podmiotów niż w nim wymienione. Konsekwencją tej regulacji jest uznanie, że w przypadku roszczenia zwrotnego skierowanego do nieruchomości wywłaszczonej jednak zajętej pod drogę publiczną istnieje negatywna przesłanka do orzekania o zwrocie. Z rozstrzygnięciem Wojewody [...] nie zgodziła się K. S. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie pełnomocnik skarżącej zarzucił decyzji Wojewody [...] naruszenie art. 136 ust. 3, art. 137 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez przyjęcie, że w sprawie objętej skarżoną decyzją jest niedopuszczalny zwrot oraz błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że część działki nr 118/4 objętą postępowaniem jest położona w granicach drogi publicznej i z tego tytułu przysługujące do niej prawo własności nie może być przeniesione na inny podmiot niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., [...] oraz zwolnienie strony z opłaty sądowej. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że skarga podlega uwzględnieniu. Trafnie wskazuje skarżąca, że skarżona decyzja narusza art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Poza sporem pozostaje stwierdzenie, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy pomimo wywłaszczenia nie został zrealizowany cel, dla którego wywłaszczenie nastąpiło. Taki model zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zakłada, że wszelkie przesłanki zwrotne, pozytywne jak i negatywne zostały określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wskazanie takich przesłanek w innej ustawie byłoby możliwe, ale tylko przy założeniu, że ustawa czyni wprost takie założenie, z którego wynikałoby, że zwrot nie może być dokonany. Art. 2a ustawy o drogach publicznych nie należy do takiej kategorii. Z treści tego przepisu nie wynika jak wskazują organy, że zwrot nieruchomości wywłaszczonej i zajętej pod drogę jest niemożliwy. Przepis ten stwierdza tylko, jaki podmiot może być właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę w zależności od jej kategorii i rodzaju. Nie jest to negatywna przesłanka zwrotowa, jak próbują to wykazać organy. Faktyczna niemożność zwrócenia nieruchomości zajętej pod drogę istnieje nie dlatego, że w porządku prawnym funkcjonuje art. 2a ustawy o drogach publicznych, ale tylko z tego powodu, że istnieją inne przepisy, które stwierdzają, że nieruchomość zajęta przez drogę stała się własnością jednego z podmiotów wskazanych przez art. 2a ustawy o drogach publicznych np. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy i formujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872/. W kontekście tych uwag stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości musi rozważyć problem realizacji celu publicznego dla którego wywłaszczono nieruchomość. Tylko ustalenia poczynione w tym zakresie pozwalają stwierdzić, czy ustawą w określonym czasie zrealizowano cel wywłaszczenia. W ramach prowadzonego postępowania organy obu instancji nie prowadziły w tym zakresie postępowania, przyjmując że położenie działki objętej postępowaniem zwrotowym przesądza o niemożności zwrotu, zatem zwalnia organy z obowiązku ustalania celu wywłaszczenia i oceny w jakim zakresie został on zrealizowany. Te braki czynią oceniane postępowanie wadliwym, a to oznacza, że skarżona decyzja wydana jest przedwcześnie. Orzekanie w warunkach ustalonych w kontrolowanym postępowaniu prowadzi do wniosku, że organy niedostatecznie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, a to musi skutkować stwierdzeniem naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. W ponownym postępowaniu organy są zobowiązane ustalić cel wywłaszczenia oraz odnieść się do poczynionych ustaleń. Zwłaszcza powinny przesądzić, czy sposób faktycznego wykorzystania części działki nr 118/4 jest realizacją celu wywłaszczenia. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń będzie istniała podstawa do orzekania o zwrocie lub jego odmowie, bez odwoływania się do art. 2a ustawy o drogach jako negatywnej przesłanki zwrotu. Rozważając tę problematykę należy mieć na uwadze regulacje szczególne, które dotyczą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi i stan uregulowania tych praw w oparciu o wskazane przepisy. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak na wstępie mając na uwadze fakt, że skarżona decyzja narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.