I OSK 359/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jolanta Rajewska po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] [...] Sp. z o.o. w B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bk 39/09 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] [...] Sp. z o.o. w B. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku w przedmiocie ubezpieczenia społecznego p o s t a n a w i a: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Bk 39/09 odrzucił skargę Przedsiębiorstwa [...][...] Sp. z o.o. w B. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku w przedmiocie ubezpieczenia społecznego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku stwierdził, iż A. B. od dnia 1 października 2007 r. nie podlega ubezpieczeniu społecznemu z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę na czas określony zawartej z Przedsiębiorstwem [...][...] Sp. z o.o. w B. Następnie ZUS Oddział w Białymstoku, po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa [...] w B., decyzją z dnia [...] października 2008 r. [...], na podstawie art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Na skutek odwołania wniesionego przez Przedsiębiorstwo [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] marca 2009 r. znak [...] uchylił rozstrzygnięcie z dnia [...] października 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wówczas ZUS Oddział w Białymstoku pismem z dnia [...] marca 2009 r. poinformował wnioskodawcę, że przepis art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie dopuszcza możliwości prowadzenia na wniosek strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ubezpieczeniowej, dlatego postępowanie w tym przedmiocie nie zostanie wszczęte. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej nie uwzględnił zażalenia Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w B. na bezczynność ZUS Oddział w Białymstoku polegającej na niezałatwieniu w procesowej formie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Skargę na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku złożyło Przedsiębiorstwo [...]. Wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., skarżący argumentował, iż w rozstrzygnięciu z dnia [...] października 2008 r. o odmowie wszczęcia postępowania organ dokonał merytorycznej oceny przesłanek stwierdzenia nieważności, a zatem nastąpiło faktyczne wszczęcie z urzędu postępowania, które nie zostało jednak zakończone rozstrzygnięciem merytorycznym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że skarga na bezczynność może być skutecznie złożona tylko w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepis art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie dotyczy zaś takich sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił powyższą skargę, uznając, że sprawa, w której została ona wniesiona, nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę, że sprawy ubezpieczeniowe, stosownie do art.1 Kodeksie postępowania cywilnego (k.p.c.) są sprawami cywilnymi w znaczeniu formalnym. W tym zakresie podstawowe znaczenie ma regulacja zawarta w art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.- dalej u.s.u.s.), zgodnie z którą w sprawach dotyczących zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z zakresu ubezpieczenia społecznego oraz wymiaru tych świadczeń istnieje możliwość wniesienia odwołania od decyzji organu rentowego według zasad uregulowanych w Kodeksie postępowania cywilnego. Powołany przepis ustanawia zatem podstawową zasadę weryfikacji wskazanych spraw przez sąd powszechny. Wyjątki od tej reguły przewiduje jedynie przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje w przypadku decyzji Prezesa ZUS-u przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, które pozostają sprawami administracyjnymi w znaczeniu materialnym i formalnym, a w konsekwencji na takie decyzje przysługuje skarga do sądów administracyjnych. Tylko w tak wąskim zakresie, ustalonym w art. 83 ust. 4 tej ustawy, dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna. W pozostałych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych kognicja sądów administracyjnych jest wyłączona, co wynika wprost z art. 83 ust. 1 i 2 u.s.u.s., który stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 P.p.s.a. Powyższe reguły nie budzą wątpliwości gdy postępowanie w sprawie ubezpieczeniowej toczy się w trybie zwykłym. Natomiast orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite w kwestii kognicji tych sądów i sądów powszechnych w sprawach zakończonych decyzją administracyjną wydaną na podstawie art. 83a ust. 1 i 2 u.s.u.s., a więc w trybie nadzwyczajnym, który przewiduje możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji Zakładu w trybie wznowienia postępowania (art. 83a ust. 1) i uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji (art. 83a ust. 2). Rozbieżność ta dotyczy przy tym w szczególności drugiego ze wskazanych wyżej trybów, a to z uwagi na zawarte w przepisie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. sformułowanie, że uchylenie, zmiana lub unieważnienie ostatecznych decyzji Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie, następuje na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Takiego odesłania do Kpa nie zawiera art. 83a ust. 1 u.s.u.s. Zgodnie z jedną linią orzecznictwa sądowoadministracyjnego odesłanie w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. do zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego oznacza, że sądem właściwym do kontroli ostatecznej decyzji ZUS-u wydanej w trybie stwierdzenia nieważności jest sąd administracyjny, a więc wyjątkowo można weryfikować takie decyzje w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Reprezentanci odmiennego stanowiska wskazują, że sąd administracyjny nie jest właściwy w sprawach rozstrzygnięć ostatecznych wydawanych w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych. Ich zdaniem, decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. podlegają, na ogólnych zasadach wynikających z art. 83 ust. 2 u.s.u.s., zaskarżeniu odwołaniem do sądu powszechnego a zasadnicze znaczenie dla ustalenia właściwości rzeczowej sądu ma przedmiot sprawy a nie tryb, w jakim organ podjął rozstrzygnięcie. Decyzje podejmowanie w trybie nadzwyczajnym ze swej istoty odnoszą się do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej w trybie zwykłym (decyzją ostateczną). Z uwagi na racjonalność ustawodawcy, również nie ma podstaw do różnicowania właściwości sądu w sprawach ubezpieczeniowych uregulowanych w art. 83 ust. 1 u.s.u.s., w zależności od tego, czy zaskarżona została decyzja wydana w trybie zwykłym, czy nadzwyczajnym. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w niniejszej sprawie należy w całości podzielić pogląd, zgodnie z którym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych od decyzji organu rentowego zarówno wydanej w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym, przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, z wyjątkiem spraw wskazanych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w których dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego. Za takim stanowiskiem przemawiają argumenty wynikające z wykładni systemowej wewnętrznej, z zasady spójności systemu prawa oraz z założenia racjonalności tworzenia prawa przez ustawodawcę. Podstawowym przepisem przewidującym tryb odwoławczy od decyzji organów rentowych w sprawach ubezpieczeniowych jest art. 83 ust. 2 u.s.u.s. wskazujący na generalną zasadę właściwości sądów powszechnych, któremu dano pierwszeństwo w hierarchii wewnętrznej w stosunku do przepisów dotyczących postępowania w sprawach ubezpieczeniowych, prowadzonego tak w trybie zwykłym, jak i w trybie nadzwyczajnym. Przepis ten ustanawia zatem zasadę, do której należy się odwoływać, gdy omawiana ustawa nie reguluje kwestii trybu postępowania odmiennie. Takich odmiennych regulacji nie zawiera w szczególności art. 83a u.s.u.s. Zdaniem WSA w Białymstoku nie można wyprowadzać wniosku, że skoro przepis (w tym wypadku art. 83a u.s.u.s.) nie wskazuje wyraźnie, że od decyzji wydanej na jego podstawie przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, to tym samym przysługuje zainteresowanemu skarga do sądu administracyjnego. Gdyby ustawodawca zamierzał wyłączyć kognicję sądu powszechnego w sprawach ubezpieczeniowych, uregulowałby to wprost, tak jak uczynił to w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Takiego wyłączenia art. 83 a u.s.u.s. nie zawiera, co powoduje konieczność stosowania zasady ogólnej przewidzianej w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Zasada spójności systemu prawa i racjonalności przepisów nakazuje stosować, w braku odmiennych uregulowań, ten sam tryb zaskarżenia, a więc albo tylko do sądu powszechnego, albo wyłącznie do sądu administracyjnego. Nie do przyjęcia jest zatem wykładnia, zgodnie z którą rozstrzygnięcie dotyczące tego samego stosunku prawnego wydane w trybie zwykłym poddawane byłoby kontroli sądu powszechnego, a w trybie nadzwyczajnym do sądu administracyjnego. Nie byłoby to tym bardziej uprawnione, skoro ustawodawca wprowadza zasadę właściwości sądu powszechnego (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.) i nie modyfikuje jej przy trybach nadzwyczajnych. Ponadto wymaga rozważenia, jakie znaczenie w przyjętej koncepcji ma zawarte w art. 83a ust. 2 u.s.u.s. sformułowanie, że decyzje ostateczne Zakładu podlegają uchyleniu, zmianie lub unieważnieniu "na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego". Takiego odwołania do Kpa nie zawiera ustęp 1 tego przepisu traktujący o wznowieniu postępowania, co może prowadzić do błędnych wniosków, iż w przypadku decyzji wznowienionych przysługuje odwołanie do sądu powszechnego, w myśl ogólnej zasady z art. 83 ust. 2 u.s.u.s., zaś w przypadku decyzji wydanych na podstawie art. 83a ust. 2 u.s.u.s. do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji powołana norma art. 83a ust. 2 u.s.u.s. nie wprowadza w tych sprawach kognicji sądu administracyjnego i w ogóle nie dotyczy sposobu zaskarżenia do sądu decyzji ubezpieczeniowych wydanych w trybie nadzwyczajnym. Jest ona, podobnie jak ustęp 1 tego przepisu, skierowana do organu prowadzącego postępowanie administracyjne i stanowi wskazówkę co do podstaw prawnych oceny przesłanek uchylenia, zmiany lub unieważnienia decyzji oraz wprowadza warunek, że chodzi o decyzje, od których nie zostało wniesione odwołanie. Różnica pomiędzy powyższymi ustępami art. 83a u.s.u.s. sprowadza się do tego, że w ustępie 1 wprowadzono przesłanki wznowienia postępowania, a w ustępie 2 tego przepisu odesłano do regulacji Kpa w tym zakresie. Żadna z tych norm, w tym art. 83a ust. 2 u.s.u.s., nie dotyczy sposobu zaskarżenia do sądu decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym. Ponadto przyjęcie powyższej koncepcji, zgodnie z którą art. 83a ust. 1 i 2 u.s.u.s. dotyczą tylko etapu administracyjnego (a nie sądowoadministracyjnego) powoduje, że wpisują się one w ogólną zasadę z art. 180 § 1 Kpa, zgodnie z którą w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Skoro przepisy u.s.u.s. nie przewidują odmiennych przesłanek "uchylenia, zmiany lub unieważnienia" decyzji ostatecznych, zasadą jest stosowanie w przypadkach z art. 83a ust. 2 u.s.u.s. - na etapie postępowania przed organem - Kodeksu postępowania administracyjnego. W oparciu o regulację art. 83 a u.s.u.s. nie jest natomiast możliwe przyjęcie, że kontrolę wydanych w tych sprawach decyzji sprawuje sąd administracyjny. Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stanął na stanowisku, iż brak jest podstaw do wprowadzania zróżnicowania kognicji sądów w zależności od trybu postępowania zwykłego lub nadzwyczajnego, w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, niewymienionych w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Oznacza to, że zarówno decyzje wydane w trybie zwykłym, jak i wydane w trybie nadzwyczajnym, powinny być, w myśl ogólnej zasady zawartej w art. 83 ust. 2 u.s.u.s., poddane kontroli sądu powszechnego. W konsekwencji spod kognicji sądów administracyjnych wyłączone są również kwestie bezczynności organów w omawianych sprawach. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyło Przedsiębiorstwo [...][...], reprezentowane przez radcę prawnego. Zaskarżając je w całości, zarzuciło naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 18 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 11, poz. 74 ze zm. - dalej u.s.u.s), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż w sprawach zakończonych decyzją administracyjną wydaną w trybie nadzwyczajnym (np. o stwierdzeniu nieważności), od której nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego wyłączona jest możliwość kontroli tej decyzji w postępowaniu sądowoadministrcayjnym, 2. art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że sprawa nie posiada charakteru sprawy administracyjnej. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, skarżący podniósł, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu co do tego, że sprawa nie należy do kognicji sądu administracyjnego. Najpierw należy bowiem stosować wykładnię literalną, a dopiero później systemową. Wykładnia literalna art. 83a ust. 2 u.s.u.s. - w ocenie skarżącego - nie budzi zaś wątpliwości i wskazuje, iż w przypadku nadzwyczajnego trybu postępowania należy stosować odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, Zauważyć bowiem należy, iż przepis art. 83a ust. 2 u.s.u.s. dotyczy decyzji ostatecznych organów rentowych, od których nie wniesiono odwołania do sądu powszechnego - tak jak w przedmiotowej sprawie. Natomiast art. 83 przewiduje odwołanie do sądu powszechnego na zasadach określonych w kpc od decyzji nieostatecznych. Tak więc mamy do czynienia z odmiennymi stanami prawnymi. Ponadto nie można zgodzić się z twierdzeniem jakoby sformułowanie "zasady określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego", należało oceniać wyłącznie jako wskazówkę co przesłanek uchylenia, zmiany bądź unieważnienia decyzji, bowiem nie wynika to w żadnym razie z powyższego przepisu. Różnica pomiędzy tymi dwoma przepisami art. 83 i art. 83a ust. 2 u.s.u.s. polega na tym, iż ten drugi przewiduje możliwość zmiany, uchylenia lub unieważnienia decyzji wyłącznie z urzędu, czego nie zawiera przepis art. 83 ustawy o sus. Z kolei gdyby ustawodawca chciał wprowadzić możliwość zaskarżenia do sądu powszechnego decyzji wydawanych w oparciu o art. 83a to zrobiłby to wprost w ustawie. Skoro nie ma przewidzianej odmiennej regulacji należy stosować zasady zawarte w Kpa. Przytoczone odrębności pozwalają na stwierdzenie, iż ustawodawca celowo dopuścił do odmiennego sposobu zaskarżenia decyzji wydawanych przez ZUS (w zależności od tego czy były one wydane w trybie zwykłym czy nadzwyczajnym). Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie jest również pewne, jak przyjął to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że wyłączenie kognicji sądu administracyjnego nie spowoduje niekorzystnych skutków w postaci uniemożliwienia uruchomienia trybu kontroli niedziałania organu w sprawie, bowiem umknęło Sądowi, że art. 83 ust. 3 u.s.u.s. przewiduje możliwość wniesienia odwołania w przypadku decyzji wydanej na wniosek, a nie z urzędu, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Może bowiem dojść do wszczęcia postępowania z urzędu, ale organ będzie się ociągał z podjęciem decyzji w tym przedmiocie, wówczas przepis art. 83 ust. 3 nie będzie miał zastosowania a stronie pozostanie jedynie skarga na bezczynność organu w oparciu o przepisy Kpa. W dalszej zaś kolejności powinna stronie przysługiwać skarga na bezczynność zgodne z treścią art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Dla skarżącego jest to kolejny argument przemawiający za tym, iż tryb odwołań do sądów powszechnych jest niekompletny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, co wynika z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Do ich właściwości należą zatem sprawy wymienione w katalogu ujętym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej P.p.s.a.), lub takie, o których mowa w § 3 tego artykułu (przewidziane do kontroli przez przepisy szczególne i na zasadach w nich przewidzianych). W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, którym odrzucono skargę Przedsiębiorstwa [...][...] Sp. z o.o. w B. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku w przedmiocie ubezpieczenia społecznego, z uwagi na to, iż sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych niezależnie od trybu ich wydania (zwykłego lub nadzwyczajnego) są objęte nie kognicją sądów administracyjnych tylko sądów powszechnych, zatem również i bezczynność organu, która jest przedmiotem skargi, nie może być badana przez sąd administracyjny. Należy wskazać, iż w niniejszej sprawie skarga na bezczynność ZUS w przedmiocie ubezpieczenia społecznego wniesiona przez Przedsiębiorstwo [...][...] nie jest w istocie sprawą z zakresu administracji publicznej, nie mieści się w wykazie spraw z art. 3 § 2 P.p.s.a., jak również nie jest taką, o której mowa w art. 3 § 3 w/w ustawy. Stosownie bowiem do regulacji art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi, do których rozpoznania, stosownie do przepisu art. 2 tego kodeksu powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, objętymi właściwością sądów powszechnych, są sprawy dotyczące ubezpieczeń społecznych, emerytur i rent, a także sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie (art. 476 § 2 i 3 K.p.c.), zaś organami rentowymi są także wojskowe organy emerytalne (art. 476 § 4 pkt 3 K.p.c.). Również ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.- dalej u.s.u.s), w art. 83 ust. 2 stanowi, że od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego, a więc do właściwego sądu powszechnego. W tym kontekście należy także wyjaśniać treść art. 83a ust. 2 u.s.u.s, który stanowi, że decyzje ostateczne Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu (sądu powszechnego), mogą być z urzędu przez ZUS uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. To, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (może zmienić, uchylić lub unieważnić decyzje na zasadach określonych w tym Kodeksie), nie zmienia zasady, iż decyzje wydawane na podstawie art. 83a ust. 2 w/w ustawy, są decyzjami z zakresu ubezpieczeń społecznych a nie z zakresu administracji publicznej. Nie można z tego przepisu wyprowadzać wniosku, że skoro przepis nie wskazuje wyraźnie, że od decyzji wydanej na podstawie tego przepisu przysługuje zainteresowanemu odwołanie do właściwego sądu powszechnego, to tym samym zainteresowanemu przysługuje skarga na taką decyzję do sądu administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie o zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej, od której przysługiwało zainteresowanemu odwołanie do sądu powszechnego, podejmowane jest na podstawie art. 83 ust. 2 u.s.u.s. w formie decyzji, co oznacza, że również od tej decyzji przysługuje odwołanie do sądu powszechnego. Zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej, od której nie zostało wniesione odwołanie do sądu powszechnego, to nic innego jak wydanie nowego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej tego samego stosunku prawnego. Zatem również rozstrzygnięcie w przedmiocie unieważnienia decyzji ostatecznej (stwierdzenia jej nieważności), dotyczy sprawy z zakresu ubezpieczenia społecznego. Wskazać należy, że przyczyną unieważnienia decyzji (stwierdzenia jej nieważności) może być między innymi wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie jest uprawniona taka wykładnia przepisu art. 83a ust. 2 w związku z art. 83 ust. 2 u.s.u.s., która prowadziłaby do wniosku, że w sprawach dotyczących tego samego stosunku prawnego byłby właściwy sąd powszechny, ale także sąd administracyjny, w zależności od tego, w jakim trybie została wydana decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy rozróżnić sprawy cywilne w znaczeniu materialnoprawnym, to jest wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, które pozostają nimi niezależnie od tego, jaki organ jest właściwy do ich rozpoznania, oraz sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, wynikające z innych stosunków prawnych (sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz określone jako "inne sprawy"), które nie będąc sprawami cywilnymi ze swej istoty, uzyskują taki charakter na skutek poddania ich rozpoznaniu przez sądy powszechne (nie zaś administracyjne) na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, iż nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 P.p.s.a., może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem będzie istniał przepis szczególny, w myśl którego właściwy będzie sąd powszechny, to charakter sprawy, bez względu na to, czy będzie to sprawa cywilna, czy administracyjna, będzie miał drugorzędne znaczenie. Taki charakter ma art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, który stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 P.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. Wskazać bowiem należy, iż art. 83 ust. 1 u.s.u.s. stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Katalog przesłanek określony we wskazanym przepisie nie jest katalogiem zamkniętym, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności", co pozwala na przyjęcie założenia, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może wydawać decyzje także w innych indywidualnych sprawach, realizując w ten sposób swe prawa i obowiązki płynące ze stosunku ubezpieczenia społecznego. Przedstawiony pogląd znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt II GSK 84/06, postanowienie z dnia 20 listopada 2007r sygn. I OSK 279/07 oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II UZP 8/07). Uznać zatem należy, że w omawianych sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego na zasadzie art. 83 ust. 2 u.s.u.s. oraz w przypadku niewydania przez organ emerytalny decyzji - na zasadzie art. 83 ust. 3 tej ustawy. Skoro więc w tych sprawach nie jest właściwy sąd administracyjny, to skarga na bezczynność organu wniesiona przez skarżącego do sądu administracyjnego była niedopuszczalna, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy bowiem podkreślić, że stosowanie do przepisu art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga na bezczynność organu do sądu administracyjnego przysługuje w sprawach, w których organ administracji publicznej wydaje rozstrzygnięcie, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.