II SAB/Ol 53/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi P. B. na bezczynność Rektora Uniwersytetu w przedmiocie skreślenia z listy studentów kierunku rybactwo I. zobowiązuje Rektora Uniwersytetu do rozpatrzenia odwołania P. B. od decyzji Dziekana Wydziału z dnia "[...]", nr "[...]" w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. zasądza od Rektora Uniwersytetu na rzecz skarżącego P. B. kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że decyzją z dnia "[...]" r. Dziekan Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa Uniwersytetu "[...]" skreślił P. B. z listy studentów pierwszego roku stacjonarnych studiów pierwszego stopnia kierunku Rybactwo w roku akademickim 2008/2009, ponieważ student nie zaliczył pierwszego semestru w wyznaczonym terminie. Decyzję tę doręczono stronie dnia 16 kwietnia 2009 r. P. B. złożył w dniu 30 kwietnia 2009 r. ( data stempla pocztowego) wniosek o sprostowanie zawartego w powyżej decyzji pouczenia w zakresie trybu wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia "[...]’ r. Dziekan odmówił sprostowania pouczenia uzasadniając, że było ono zgodne z treścią art. 129 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej powoływanej, jako K.p.a.), który miał zastosowanie w sprawie na mocy art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym ( Dz. U Nr 164, poz.1365 ze zmianami). Organ stwierdził, że regulamin studiów, jako akt wewnętrzny, nie może zmieniać norm prawa powszechnie obowiązującego określających tryb wnoszenia odwołania. W odwołaniu od decyzji z dnia "[...]" r., datowanym 2 lipca 2009 r. , wniesionym do Rektora Uniwersytetu, za pośrednictwem Dziekana Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa, P.B. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w sprawie. Zarzucił, że Dziekan wszczął postępowanie w sprawach, w których toczyły się już wszczęte wcześniej postępowania, nie zakończone w przewidziany prawem sposób. Ponadto, przeszkodą w prowadzeniu postępowania jest wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., którym uchylono zaskarżoną decyzję Rektora oraz poprzedzającą ją decyzję Dziekana i pierwotną decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie skreślenia skarżącego z listu studentów. Pismem z dnia 15 lipca 2009 r., doręczonym dnia 24 lipca 2009 r., Dziekan z powołaniem się na art. 64 § 2 K.p.a., wezwał P.B. do uzupełnienia wniesionego odwołania przez jego podpisanie, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. W piśmie z dnia 10 sierpnia 2009 r., zatytułowanym "wezwanie do załatwienia spraw", P. B. zarzucił Rektorowi brak odpowiedzi na odwołanie od decyzji Dziekana z dnia "[...]" r. w przedmiocie skreślenia z listy studentów na kierunku m.in. Rybactwo. Rektor zakwalifikował to pismo, jako zażalenie na bezczynność organu i postanowieniem z dnia "[...]" r. stwierdził, że zażalenie na jego bezczynność jest niezasadne. W uzasadnieniu podał, że strona nie uzupełniła braków formalnych odwołania, wobec czego decyzja Dziekana stała się prawomocna. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze P. B. zarzucił Rektorowi bezczynność w załatwianiu sprawy z odwołania skarżącego od decyzji Dziekana Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa z dnia "[...]" r. w przedmiocie skreślenia z listy studentów. Skarżący wniósł o zobowiązanie Rektora do podjęcia, rozpoznania i załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podał, że Rektor bezpodstawnie uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji jest prawomocna. Oznacza to, w ocenie skarżącego, że organ odwoławczy nie zamierza rozpoznać wniesionego odwołania i uchyla się od jego oceny także pod względem formalnym. Podniósł ponadto, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych odwołania pochodziło od niewłaściwego organu, wobec czego nie został wezwany skutecznie do uzupełnienia braków. W odpowiedzi na skargę Rektor wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, iż żaden przepis K.p.a. nie wskazuje organu uprawnionego do wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Skoro pismo strony zostało złożone do organu pierwszej instancji, to ten organ musiał mieć pewność, jak je zakwalifikować, aby podjąć decyzję co do dalszego postępowania. Zdaniem organu, złożone przez stronę niepodpisane pismo, nie stanowiło odwołania w rozumieniu przepisów K.p.a. i nie mogło być przekazane organowi drugiej instancji. Rektor nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że tylko organ odwoławczy posiada uprawnienia do badania odwołania pod względem formalnym. Wskazał, że organ ten bada wstępnie dopuszczalność odwołania tylko wówczas, gdy pismo spełnia warunki do zakwalifikowania go jako odwołanie. Zgodnie bowiem z art. 133 K.p.a. organ pierwszej instancji przesyła organowi wyższej instancji odwołanie wraz z aktami. Natomiast złożone przez stronę pismo nie było odwołaniem, gdyż zawierało braki formalne uniemożliwiające nadanie mu dalszego biegu. Odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 K.p.a., wobec czego powinno zawierać elementy określone w art. 63 § 2 i § 3. Organ, powołując się na wyroki sądów administracyjnych, wywiódł, że uznanie za odwołanie pisma nie podpisanego przez osobę wnoszącą odwołanie powoduje, że organ drugiej instancji bez podstawy prawnej występuje w charakterze organu odwoławczego. Zauważył również, że przyjęcie, iż to organ odwoławczy powinien wzywać stronę do uzupełnienia braków formalnych pisma, skutkowałoby pozbawieniem organu pierwszej instancji możliwości dokonania samokontroli w trybie art. 132 K.p.a., a żaden przepis K.p.a. nie daje możliwości wyłączenia stosowania art. 132 K.p.a. Rektor stwierdził, że skoro o złożonym przez stronę piśmie dowiedział się dopiero w chwili złożenia skargi na bezczynność, to nie można zarzucić mu zwłoki lub zaniechania, szczególnie, że wezwanie organu pierwszej instancji do uzupełnienia braków formalnych było skuteczne i strona powinna była się do niego zastosować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga, jako zasadna, zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a art. 3 § 2 p.p.s.a., gdy organ w ustalonym w przepisach prawa terminie nie wydał decyzji administracyjnej lub postanowienia, bądź innego aktu albo nie podjął innej czynności z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny, zgodnie z art. 149 p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. W przypadku skargi na bezczynność Sąd sprawdza, czy istotnie organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Przypomnieć należy, że w art. 35 § 1 - § 3 K.p.a. ustawodawca zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno zaś nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania i okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy powstałych z przyczyn niezależnych od organu (§ 5 art. 35 K.p.a.). Jeżeli sprawy nie można załatwić w powyższych terminach organ administracji publicznej zobowiązany jest zawiadomić strony o tym fakcie, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.). Bezczynność organu administracji publicznej będzie miała zatem miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu. Podkreślenia wymaga też, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność bez znaczenia jest, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 września 2004 r., sygn. akt I SAB 287/03, LEX nr 156902 oraz T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2004, s. 84). W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną było, czy Rektor Uniwersytetu, będący organem właściwym do rozpatrzenia odwołania P. B. od decyzji Dziekana Wydziału Ochrony Środowiska i Rybactwa z dnia "[...]" r. w przedmiocie skreślenia skarżącego z listy studentów, dopuścił się bezczynności w załatwieniu tej sprawy. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie bezczynność taka zachodzi. Nie zasługuje na akceptację stanowisko Rektora, iż w sytuacji braku reakcji na pismo organu pierwszej instancji, wzywające stronę do podpisania odwołania z zastrzeżeniem pozostawienia podania bez rozpoznania, organ pierwszej instancji władny jest zastosować rygor pozostawienia odwołania bez rozpoznania i nie musi w takim przypadku przekazać odwołania organowi odwoławczemu. Wprawdzie czynność organu pierwszej instancji polegająca na wezwaniu strony do podpisania odwołania jest dopuszczalna, gdyż tylko odwołanie spełniające wymogi formalne mogłoby ewentualnie skutkować uwzględnieniem odwołania przez organ pierwszej instancji w ramach przewidzianej w art. 132 K.p.a. autokontroli. Jednakże organ ten nie jest uprawniony do pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Takie działanie organu I instancji nie jest skuteczne wobec jednoznacznego brzmienia przepisów art. 131, art. 132 i art. 133 K.p.a.. Przepisy te określają dopuszczalne czynności organu pierwszej instancji, które może on podejmować na skutek wniesienia odwołania. Należą do nich: zawiadomienie pozostałych stron o wniesionym odwołaniu (art. 131 K.p.a.), autokontrola organu (art. 132 K.p.a.) oraz w przypadku nieskorzystania przez organ z uprawnień autokontrolnych - przesłanie odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym organ pierwszej instancji otrzymał odwołanie (art. 133 K.p.a.). Wskazane przepisy nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że zarówno badanie dopuszczalności odwołania, terminu jego wniesienia, jak i warunków formalnych jego sporządzenia, należy wyłącznie do organu odwoławczego, który stosownie do wyniku podjętej w tym zakresie kontroli uprawniony jest do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub uchybienia terminu do jego wniesienia (art. 134 K.p.a.) lub pozostawienia odwołania bez rozpoznania, w sytuacji nieuzupełnienia jego braków formalnych (art. 64 K.p.a.). W związku z tym na tym etapie postępowania niezasadne są rozważania Rektora, zawarte w odpowiedzi na skargę, czy odwołanie jest podaniem w rozumieniu art. 63 § 1 K.p.a., i czy powinno zawierać elementy określone w art. 63 § 2 i § 3. Ta kwestia może być bowiem rozważana przez organ dopiero po przekazaniu mu odwołania przez organ I instancji, który nie skorzystał z autokontroli, przewidzianej w art. 132 K.p.a. W ocenie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego organ pierwszej instancji mógł wezwać stronę odwołująca się do podpisania odwołania, celem ewentualnego uwzględnienia odwołania w trybie art. 132 K.p.a. Nie mógł natomiast dokonać takiego wezwania pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania i rygoru takiego zastosować. W sytuacji, gdy P. B. w zakreślonym przez Dziekana terminie nie podpisał odwołania, organ ten winien był przekazać je Rektorowi, jako organowi odwoławczemu. Tylko ten ostatni, bowiem jest władny do oceny, czy odwołanie spełnia wymogi formalne i czy zostało wniesione w terminie. Faktem, iż odwołanie nie zostało przekazane organowi odwoławczemu nie można usprawiedliwiać bezczynności organu II instancji. W rozpoznawanej sprawie Rektor już z chwilą powzięcia wiadomości o nieprzekazaniu przez organ pierwszej instancji odwołania P. B., co nastąpiło najpóźniej w dniu doręczenia organowi pisma skarżącego z dnia 12 sierpnia 2009 r., powinien był podjąć działania zmierzające do przesłania mu odwołania, niezwłocznie zobowiązując organ I instancji do przekazania środka odwoławczego, zgodnie z dyspozycją art. 133 K.p.a. Nie może bowiem ujść uwadze, iż odwołanie adresowane było do Rektora, jedynie za pośrednictwem Dziekana, który to nie był adresatem tegoż pisma. Zaniechanie przez organ odwoławczy podjęcia takiego działania narusza prawo. W sytuacji zaś uzupełnienia przez skarżącego braku formalnego wniesionego odwołania, Rektor Uniwersytetu najpóźniej od tego momentu zobowiązany był rozpatrzeć je i w ciągu ustawowego miesięcznego terminu załatwić sprawę wydając decyzję lub postanowienie. Bezspornym było, iż do dnia rozpatrywania sprawy przez Sąd Rektor nie załatwił jednak sprawy w postępowaniu odwoławczym i nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Zatem, skoro Rektor Uniwersytetu nie rozstrzygnął sprawy w postępowaniu odwoławczym, co do istoty, to należało zobowiązać ten organ do rozpatrzenia odwołania skarżącego z dnia 2 lipca 2009 r. w zakreślonym terminie. Rozpatrując skargę na bezczynność organu administracji publicznej Sąd nie przesądza o treści i formie rozstrzygnięcia, które ma wydać organ administracji, lecz zobowiązuje jedynie do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym poprzez wydanie orzeczenia. Wskazać nadto należy, iż termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez Sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 1 p.p.s.a.). Wobec powyższego, na podstawie art. 149 p.p.s.a., Sąd, nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego, obejmujących wpis od skargi i koszty zastępstwa prawnego, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.