II OSK 407/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 09 marca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1554/09 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1554/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego, z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], Prezydent Krakowa wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez [...] Sp. z o.o. w W. robót budowlanych polegających na montażu 4 sztuk masztów rurowych oraz wykonaniu wewnętrznej instalacji elektrycznej z sieci właściciela budynku przy ulicy [...] w Krakowie. Prezydent powołał się na przepis art. 30 ust.6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.). Organ ocenił, że planowane przedsięwzięcie, objęte wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2009 r. w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, nie mieści się w katalogu robót budowlanych wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego. Zgodnie z przedłożoną dokumentacją, maszty będą mocowane do bloków żelbetowych o wysokości 0,6 m, zlicowanych z wewnętrzną krawędzią ogniomurka. Na poddaszu budynku zaprojektowano pomieszczenie techniczne, którego wentylacja będzie zapewniona przez wykonanie czerpni i wentylatora sufitowego. Ponadto projektuje się likwidację i wykonanie w nowym miejscu wyłazu dachowego. Projektuje się także wykonanie nowej wewnętrznej instalacji elektrycznej, zasilającej urządzenia obsługujące stację bazową. Takiego zakresu prac, zdaniem Prezydenta, nie można zakwalifikować jako zwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie wniosła [...] Sp. z o.o. w W.. Domagała się zmiany zaskarżonej decyzji w całości poprzez uchylenie sprzeciwu i umorzenie postępowania wywołanego sprzeciwem. Podniosła, że pojęcie "instalowanie", jakim posługuje się art. 29 ust.2 pkt 15 Prawa budowlanego, może polegać zarówno na połączeniu różnych elementów w jedną całość umożliwiającą wykorzystanie konstrukcji zgodnie z jej przeznaczeniem, jak i zamontowaniu całej konstrukcji na obiekcie budowlanym. Jest to czynność o charakterze technicznym. Czynność polegająca na instalowaniu urządzeń reklamowych jest realizowana w wyniku prowadzonych robót budowlanych. Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, przy czym wyrażenie "na obiekcie" odnosi się do instalowania urządzeń na zewnątrz takiego obiektu. Dostrzegając różnicę pomiędzy pojęciami "instalowania" (na obiekcie budowlanym) i "montażu" (poza obiektem), skarżąca stwierdziła, że pojęć tych można używać zamiennie. Wskazuje na to treść art. 29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego, według którego, instalowanie tablic i urządzeń reklamowych może mieć miejsce także poza obiektami budowlanymi. Zdaniem odwołującej się, realizacja zamierzenia inwestycyjnego opisanego na wstępie nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia. Odwołująca się zarzuciła nadto naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Odnotował, że wskazane roboty budowlane, tj. wymurowanie w istniejącym budynku bloków żelbetowych, powoduje zmianę parametrów technicznych budynku i stanowi jego przebudowę, która nie jest objęta zwolnieniem z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tak samo, wydzielenie z przestrzeni poddasza nieużytkowego "pomieszczenia technicznego", o średniej wysokości powyżej 2 m, wpływa na zwiększenie ilości kondygnacji budynku (zgodnie z definicją zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), w konsekwencji stanowi o przebudowie budynku, zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Wykonanie zaś dodatkowego licznika energii elektrycznej i nowych elementów instalacji wewnątrz budynku służących doprowadzeniu energii do nowoutworzonego pomieszczenia stanowi rozbudowę istniejącej instalacji wewnętrznej budynku. Skoro roboty towarzyszące montażowi stacji bazowej telefonii komórkowej mają charakter przebudowy budynku i rozbudowy wewnętrznej instalacji elektrycznej, to nie jest możliwe ich wykonanie w trybie zgłoszenia, bez uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Sp. z o.o. w W.. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwą wykładnię art. 30 ust.6 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę oraz wadliwą wykładnię art. 30 ust.1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, poprzez odmowę uznania, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem polegają na instalowaniu urządzeń na obiekcie budowlanym. Nadto skarżąca zarzuciła naruszenia przepisów art. 77 § 1 K.p.a. w zakresie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i art. 107 K.p.a. w zakresie nieprawidłowego uzasadnienia wydanej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca argumentowała, że zamierza jedynie zainstalować urządzenie na obiekcie budowlanym. Zgłoszenie nie dotyczy zatem robót budowlanych dotyczących budowli. Zgodnie z art. 29 ust.2 pkt 15 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Urządzenia stacji bazowej telefonii komórkowej mogą zaś być uznane za urządzenie. Zdaniem skarżącej, Wojewoda nie wyjaśnił, czym się kierował przy kwalifikacji przedsięwzięcia jako przebudowy. Wywodziła, iż urządzenie emitujące pole elektromagnetyczne nie może funkcjonować samodzielnie bez odpowiedniej konstrukcji wsporczej. Jedyne znane obecnie rozwiązanie techniczne wymaga ich zainstalowania. Racjonalny ustawodawca miał świadomość powyższego, dlatego skonstruował przepis art. 30 ust.1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego. Według skarżącej, pojęcie "instalowanie", jakim posługuje się art. 29 ust.2 pkt 15 Prawa budowlanego, może polegać zarówno na połączeniu różnych elementów w jedną całość, umożliwiającą wykorzystanie konstrukcji zgodnie z jej przeznaczeniem, jak i na zamontowaniu całej konstrukcji na jakimś obiekcie budowlanym. Jest to czynność o charakterze technicznym. W tym zakresie, jak i co do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, skarżąca powtórzyła wywód zawarty w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi. Powołał się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Dodał, że zwolnieniem wskazanym w art. 29 ust.2 pkt 6 Prawa budowlanego objęte są tylko roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Skarga została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Sąd pierwszej instancji, przytaczając treść art. 29 ust.2 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, za istotne uznał ustalenie, czy roboty budowlane wskazane w zgłoszeniu z dnia 6 kwietnia 2009 r., polegają na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych, czy też stanowią roboty budowlane, które nie mieszczą się w katalogu zwolnień, a w szczególności nie polegają na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pojęcie robot budowlanych polegających na "instalowaniu" nie jest tożsame z pojęciem robót budowlanych polegających na "montażu". Nadto, wnioskowane roboty nie stanowią montażu. Są robotami budowlanymi wiążącymi się ze zmianą parametrów technicznych budynku (ze względu na dodatkowe obciążenie budynku i zainstalowanie w sposób stabilny konstrukcji wsporczej dla 4 masztów rurowych) oraz stanowią przebudowę budynku, w rozumieniu art. 3 pkt 7a cyt. ustawy. Przebudowa zaś, co do zasady, nie jest objęta zwolnieniem od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wydzielenie pomieszczenia technicznego z przestrzeni poddasza nieużytkowego, o średniej wysokości w świetle powyżej 2 m, wpływa na zwiększenie ilości kondygnacji budynku. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji powołał się na definicję legalną kondygnacji zawartą w przepisie § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Również te roboty budowlane zmieniają charakterystyczne parametry budynku. Wykonanie tych robót nie zostało objęte zwolnieniem od uzyskania pozwolenia na budowę z art. 29-31 Prawa budowlanego. W tej sytuacji, według Sądu, znajduje zastosowanie dyspozycja art. 30 ust.6 pkt 1 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną wniosła [...] Sp. z o.o. w W.. Zaskarżyła wyrok w całości oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zgłosiła dwie podstawy skargi kasacyjnej: 1. naruszenie prawa materialnego, poprzez jego wadliwą wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) poprzez odmowę uznania naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust.1 lit. a P.p.s.a.) w konsekwencji: – wadliwej wykładni art. 30 ust.6 pkt 1 w związku z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118) poprzez przyjęcie, że zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, a to skutkiem naruszenia art. 29 ust.2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane w zakresie wykładni pojęć instalacja i montaż; – wadliwej wykładni art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że planowane przez skarżącego przedsięwzięcie stanowić będzie przebudowę budynku w wyniku wadliwej wykładni § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz.1864) odnośnie rozumienia pojęcia kondygnacja; – wadliwej wykładni art. 30 ust.1 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę uznania, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem polegają na instalowaniu urządzeń na obiekcie budowlanym; 2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) poprzez odmowę uznania innego naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust.1 lit. c P.p.s.a.): - art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu do zarzutów skarżących dotyczących kwalifikacji inwestycji, nierozpoznania zarzutów dotyczących naruszenia przez organ przepisów art. 77 § 1 K.p.a. w zakresie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, art. 107 K.p.a. w zakresie nieprawidłowego uzasadnienia wydanej decyzji. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że Sąd nie wyjaśnił, na czym ma polegać dokonane przez niego rozróżnienie pomiędzy instalowaniem a montażem, poza wskazaniem, że brak definicji pojęcia instalowanie. Powtórzyła wywód odnoszący się do tych pojęć zawarty w skardze. Stwierdziła nadto, iż skoro nie dojdzie do zmiany takich charakterystycznych parametrów budynku, jak powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, to nie dojdzie do przebudowy. Jako wadliwe skarżąca oceniła odniesienie się do pojęcia kondygnacja w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. W pierwszej kolejności należy odnieść się do proceduralnej podstawy skargi kasacyjnej. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wbrew skarżącej, Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu obszerne wywody dotyczące kwalifikacji inwestycji. Te rozważania, oparte o wyczerpująco zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy, skutkowały przedstawieniem stanowiska Sądu co do tej kwalifikacji. Takie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie stanowiło odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny precyzyjnie określił charakter projektowanych robót i wskazał z jakich przyczyn nie zakwalifikował tych robót tak, jak uczyniła to skarżąca w skardze. W nawiązaniu do omawianej podstawy kasacji podkreślenia wymaga teza, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności wyroku (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 466506). Nieusprawiedliwiona jest także materialna podstawa skargi kasacyjnej. Przed szczegółowym odniesieniem się do poszczególnych zarzutów, stwierdzić należy, że opisy sposobu naruszenia wskazują na niewłaściwe zastosowanie przywołanych norm ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.), zaś sam sposób naruszenia określany jest jako wadliwa wykładnia. Zarówno skarżąca, jak i Sąd pierwszej instancji nie pozostają w sporze co tego, iż z art. 30 ust.6 pkt 1 Prawa budowlanego wynika obowiązek wniesienia sprzeciwu, jeżeli zgłoszenie dotyczy robót objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Spór dotyczy tego, czy zgłoszone przez skarżącą roboty wymagają uzyskania takiego pozwolenia. Chodzi więc nie o wykładnię, ale o zastosowanie przepisu art. 30 ust.6 pkt 1 Prawa budowlanego. Analizując dalej zarzuty omawianej podstawy kasacji odnotować trzeba, iż skarżąca nie wskazała na czym ma polegać wadliwość dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Zakwalifikowanie planowanych robót jako przebudowy jest zagadnieniem z dziedziny stosowania prawa. Nadto, powołany przez skarżącą, wraz z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przepis § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz.1864) nie definiuje pojęcia "kondygnacji". Przepis ten definiuje zabezpieczenia stykowe budowli telekomunikacyjnych z innymi obiektami budowlanymi. Jeśli zaś chodzi rzeczywiście o interpretację art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, to błąd w wykładni popełniła wnosząca skargę kasacyjną. Wbrew wywodowi uzasadnienia skargi kasacyjnej, w myśl art. 3 pkt 7a, przebudowa ma miejsce wtedy, gdy w wyniku robot budowlanych następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji. O ile zatem w wyniku robót następuje zmiana charakterystycznych parametrów, to roboty nie są już przebudową, ale innym rodzajem robót – nadbudową lub rozbudową, o których mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Wreszcie, nie został wytłumaczony zarzut błędnej wykładni art. 30 ust.1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, a zarzut polega w rzeczywistości na naruszeniu tego przepisu poprzez bezzasadną odmowę zastosowania tego przepisu do robót objętych wnioskiem. Niezależnie od wadliwości tak sformułowanych zarzutów materialnoprawnych, stwierdzić należy, iż zaskarżony wyrok, aprobujący decyzję o sprzeciwie wobec zgłoszenia dokonanego przez skarżącą, nie narusza norm materialnych. Trafność sprzeciwu wynika po pierwsze z faktu, że zgłoszone roboty budowlane nie ograniczały się do instalowania urządzenia na obiekcie budowlanym. Skoro instalowanie masztów stacji telefonii komórkowej miało polegać na zamocowaniu ich do planowanych bloków betonowych w obiekcie budowlanym, to wiązało się z przebudową istniejącego obiektu budowlanego (zmiana parametrów technicznych obiektu budowlanego). Przebudowa taka, w myśl art. 28-29 Prawa budowlanego nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie dodatkowej kondygnacji, w rozumieniu § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690), stanowiło zaś rozbudowę, która także nie podlegała zwolnieniu od pozwolenia na budowę. Podkreślić trzeba, iż niniejsze rozważania dotyczą stanu prawnego sprzed wejścia w życie noweli art. 29 ust.2 pkt 15 Prawa budowlanego dokonanej przepisem art. 65 pkt 3 lit. b) tiret 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz.675). Już ze względów przytoczonych wyżej, a dotyczących wymogu uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do robót budowlanych w postaci przebudowy i rozbudowy, poprzedzających samą instalację urządzeń spornej stacji bazowej w przebudowywanych i rozbudowywanych częściach obiektu budowlanego, decyzja o sprzeciwie odpowiadała hipotezie art. 30 ust.6 pkt 1 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1279/09, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – https://cbois.nsa.gov.pl. Po drugie, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, także roboty budowlane polegające na wykonaniu masztu z antenami i nośnikiem (konstrukcją wsporczą), na dachu budynku, należało kwalifikować jako budowę obiektu (patrz: wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1709/09, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – https://cbois.nsa.gov.pl. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 6