II GSK 1022/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta N. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 17 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 932/09 w sprawie ze skargi A. K. – G. na zarządzenie Burmistrza Miasta N. T. z dnia 29 lipca 2004 r. nr 0151-60/04 w przedmiocie opłaty za usługi cmentarne 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Burmistrza Miasta N. T. na rzecz A. K. – G. 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 maja 2010 r. o sygnaturze III SA/Kr 932/09 – Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w sprawie ze skargi A. K.-G. na zarządzenie Burmistrza Miasta N. T. z dnia [...] lipca 2004 r. o nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi cmentarne – stwierdził nieważność powyższego zarządzenia w części obejmującej załącznik nr 1 pkt 3, pkt 6 wyrazy "terenu i", pkt 7, 11, 12, 13, 14, 16, 17, 18, 19 oraz § 2 zaskarżonego zarządzenia; orzekł także o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej od Burmistrza Miasta N. T. w kwocie 557 zł. Sąd I instancji przyjął, że zaskarżone zarządzenie w zakresie w jakim stwierdzono jego nieważność, jest sprzeczne z art. 7 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 ze zm.), art. 4 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), art. 40 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Nie stwierdzono nieważności całego zarządzenia, gdyż część ustalonych opłat stanowią opłaty związane z pochowaniem zwłok, które mogą być nakładane na osoby korzystające z cmentarza. Sąd nie podzielił poglądu w zakresie dopuszczalności ustalenia wszystkich zawartych w zarządzeniu opłat związanych z korzystaniem z cmentarza komunalnego i jego urządzeń. Uznał, że art. 30 ust. 2 pkt 3 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym nie może być podstawą do ustalenia tych opłat, gdyż prawo do gospodarowania mieniem komunalnym nie oznacza prawa do nakładania opłat na osoby pozostające poza strukturą administracji samorządowej. Przepis ten nie może stanowić również podstawy do wydania jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego. Uznano także że z art. 2 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie wynika jakiekolwiek uprawnienie do ustalania wysokości opłat. Niewątpliwie, ustawa wyżej cytowana o gospodarce komunalnej zawiera ogólną regulację pozwalającą na ustanowienie na jej podstawie opłat za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa ta ma jednak zastosowanie o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakresu opłat pobieranych na podstawie tychże odrębnych przepisów. Porównanie art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej z art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych prowadzi do wniosku, że zastosowanie znajduje ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Sąd I instancji podkreślił, że obie ustawy w zakresie swojej regulacji można określić jako lex generalis – ustawa o gospodarce komunalnej i lex specjalis – ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Rozwiązując kolizję tych dwóch ustaw, Sąd Instancji stanął na stanowisku, że ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych znajduje podstawę do nakładania opłat związanych z pochowaniem zwłok i tak należy rozumieć opłaty za usługi cmentarne. Przyjęcie odrębnego punktu interpretacji, zakładającej pierwszeństwo ustawy o gospodarce komunalnej, doprowadziłoby do uznania za nieobowiązującą tę treść ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która upoważnia do ustalenia opłaty za pochowanie zwłok (art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych). Tym samym Sąd I instancji podkreślił, że przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych określają zakres opłat. Opłaty te obejmują swoim zakresem "opłatę za pochowanie zwłok". Sąd I instancji uznał, że organy gminy mogły ustalić tylko te opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. Sąd I instancji stwierdził nieważność § 2 zarządzenia z tego powodu, że przepisem tym ustanowiono organem nadzoru nad administratorem cmentarza Naczelnika Wydziału Urzędu Miasta N. T., podczas gdy osoba kierująca wydziałem urzędu miasta nie może zostać ustanowiona samodzielnie organem nadzoru. W zakresie wykonywania zaskarżonego zarządzenia nadzór nad jego wykonaniem pełni tylko organ wykonawczy gminy, a więc Burmistrz Miasta N. T.. Powyższe oznaczało, że podniesione zarzuty były w powyższym zakresie uzasadnione i dlatego skarga podlegała uwzględnieniu. W skardze kasacyjnej Burmistrz Miasta N. T. zaskarżył wyrok w części w jakiej dotyczy uwzględnienia żądania z wyjątkiem wyrazów "oraz § 2 zaskarżonego zarządzenia" oraz zwrotu kosztów postępowania. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisów. Chodzi o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 z późn. zm.). W uzasadnieniu podał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych są przepisami szczególnymi w stosunku do ustawy o gospodarce komunalnej, który ma charakter generalny. Zaprzeczył też, że przepis ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych upoważnił do ustalania opłaty za pochowanie zwłok. W ocenie kasatora, przepis art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowi tylko, że po upływie 20 lat ponowne użycie grobu do pochowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalsze 20 lat i może być "odnowione". Oznacza to, że przepis nie mówi o ustaleniu opłaty za pochowanie zwłok, tylko uzależnia przedłużenie prawa do grobu nie murowanego. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej mógł jedynie stanowić podstawę prawną do podjęcia przez Radę Miejską w N. T. uchwały o takiej treści, jak zakwestionowane zarządzenie Burmistrza Miasta N. T.. Odmienne stanowisko Sądu I instancji pozostaje w sprzeczności z innym stanowiskiem. Chodzi o to, że nie zakwestionowano przekazania kompetencji do ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej przez Radę Miejską w N. T. Burmistrzowi w N. T., a podstawę do tego stanowił art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Ocena ustawy o gospodarce komunalnej jako lex specjalis nie jest właściwa. Wyjście poza granice skargi jest wadliwe. Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione a wyrok Sądu I instancji narusza przepisy prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K.-G. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Podała, że zarzuty są nieuzasadnione a wyrok Sądu I instancji zgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie powołuje żadnych przepisów proceduralnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiących podstawę ustaleń faktycznych. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym sprawy będącym podstawą wydania zaskarżonego wyroku. W konsekwencji, dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Kasator powołując naruszenie prawa materialnego sprowadził zarzut do zakwestionowania, że tylko przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej mógł stanowić podstawę prawną do podjęcia zaskarżonego zarządzenia. Wynika to z faktu, że nie zostało w jego ocenie zakwestionowane przekazanie kompetencji do ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej przez Radę Miejską w N. T. Burmistrzowi w N. T., a podstawę do tego stanowił ten przepis. Nadto, że błędnie przyjęto, iż przepis ten ma charakter szczególny. W ocenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nieuzasadniony. Wbrew wywodom kasatora, Sąd I instancji trafnie przyjął, że ustawa o gospodarce komunalnej jest lex generalis w stosunku do ustawy wyżej cytowanej o cmentarzach i chowaniu zmarłych jako lex specjalis i że ta ostatnia znalazła podstawę do nakładania opłat związanych z pochowaniem zwłok i tak należy rozumieć opłaty za "usługi cmentarne". Ustawa o gospodarce komunalnej, zawiera ogólną regulację pozwalającą na ustanowienie na jej podstawie opłat za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa ta ma jednak zastosowanie o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakresu opłat pobieranych na podstawie tychże odrębnych przepisów. Przyjęcie innej wykładni prowadziłoby do uznania za nieobowiązującą tę treść ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która upoważnia do ustalania opłaty za pochowanie zwłok. Chodzi o art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Oznacza to, że przepisy tej ustawy określają zakres opłat. Opłaty te obejmują swoim zakresem "opłatę za pochowanie zwłok". Organ gminy może zatem ustalić tylko te opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza. Wynika to z treści art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, gdyż organ wykonawczy gminy nie korzysta z generalnej kompetencji do ustalania cen i opłat zawartej w tym przepisie. Prawo takie ma wyłącznie Rada Gminy. Na mocy ust. 2 art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej, organ stanowiący może powierzyć organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego całość bądź część tych uprawnień. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska w N. T. nie skorzystała z ustawowej możliwości scedowania całości swoich kompetencji w tym zakresie. Uczyniła to w ściśle określonym zakresie, a mianowicie w myśl § 1 swej uchwały nr 62/LX/98 z dnia 17 czerwca 1998 r. ograniczyła delegację kompetencji do ustalania cen i opłat za usługi świadczone przez administratora na cmentarzu komunalnym. Zatem, tylko i wyłącznie w takim zakresie Burmistrz Miasta N. T. miał prawo korzystać z uprawnień wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Trafnie Sąd I instancji mając na uwadze powyższe, dokonał wykładni pojęcia "świadczenia usług". Postanowienia zatem zaskarżonego zarządzenia o ile nie pozostają w związku z tym pojęciem, zostały uznane za nieważne, jako nieposiadające podstawy prawnej do ich wydania. A więc, wykraczające poza kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego, zakreśloną powołaną wyżej uchwałą Rady Miejskiej w N. T.. Podsumowując powyższe należy przyjąć, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny kolizji tych dwóch ustaw. Skarga kasacyjna wobec powyższego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje podstawy w art. 204 pkt 1, 205 § 2 i 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).