II OSK 981/10

Dnia 7 czerwca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 556/09 w sprawie ze skargi A. Spółka z o.o. z siedzibą we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą we W., na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2007 r., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubinie z dnia [...] sierpnia 2007 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59g ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wymierzył skarżącej spółce karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – zespołu obsługi motoryzacyjnej, stacji obsługi i salonu sprzedaży – w kwocie 187.500 zł. W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie skarżąca spółka wniosła o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez jego uchylenie i umorzenie postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Na powyższe postanowienie spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, Sąd I instancji podzielił rozważania organu dotyczące podstawy prawnej i wysokości naliczonej kary pieniężnej. Podkreślił jednocześnie, że szereg dowodów zebranych w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego przez nie w mocy postanowienia organu I instancji budzi istotne zastrzeżenia. Sąd I instancji podkreślił, że adwokat P.L. została ustanowiona pełnomocnikiem strony skarżącej najpóźniej w dniu 29 września 2006 r., ponieważ w tym dniu uczestniczyła w przesłuchaniu świadka A.G., a za protokołem przesłuchania tego świadka (k. 29 akt adm. organu I inst.) umieszczono nieposiadające daty pełnomocnictwo dla adw. L. (k. 28 akt adm. I inst.). Pomimo że co najmniej od 29 września 2006 r. skarżąca spółka była reprezentowana przez pełnomocnika, prowadząc dalej postępowanie dowodowe organ I instancji, z naruszeniem art. 79 k.p.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a., nie zawiadomił pełnomocnika strony skarżącej o przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka L.P.. Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu 3 października 2006 r., wezwanie do złożenia zeznań w charakterze świadka przez L.P. przesłano do wiadomości jedynie skarżącej spółce, a nie jej pełnomocnikowi. Z akt administracyjnych nie wynika ponadto, czy o wyznaczonym na dzień 10 października 2006 r. terminie przesłuchania świadka R.K. powiadomiono pełnomocnika strony skarżącej (a także żeby powiadomiono samą stronę), bowiem w aktach znajduje się wezwanie z dnia 25 września 2006 r. świadka R.K. do złożenia zeznań w dniu 29 września 2006 r. Ponadto brak jest informacji, dlaczego w tym terminie świadka tego nie przesłuchano, lecz uczyniono to dopiero w dniu 10 października 2006 r. (k. 35 akt admin. I inst.). Sąd I instancji wyjaśnił przy tym, że wydane w sprawie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lubinie z dnia [...] listopada 2006 r. zostało uchylone postanowieniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Stwierdził jednocześnie, że ponownie podjęte rozstrzygnięcie oparto m.in. na uprzednio wskazanych zeznaniach, ponieważ wyżej wymienionych świadków nie przesłuchano ponownie. Ponadto prowadząc postępowanie dowodowe po uchyleniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. przez organ odwoławczy, organ I instancji przesłuchał kolejnych świadków, jednak z akt administracyjnych wynika, że o terminie składania przez nich zeznań Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zawiadomił pełnomocnika strony skarżącej ani samej strony (k. 55 – Z.H., k. 56 – A.K., k. 57 – T.L., k. 59 – przedstawiciel [...] S.A., k. 60 – przedstawiciel [...]). W aktach brak dowodu doręczenia pełnomocnikowi strony skarżącej zawiadomienia o wezwaniu tych świadków na wskazany termin oraz brak informacji, czy w ogóle kogokolwiek powiadamiano o przeprowadzaniu powyższych dowodów. Dopiero pismem z dnia 23 lipca 2007 r. (k. 65 akt administracyjnych, przy czym pismo to błędnie zostało oznaczone datą 23 lipca 2006 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia jego odbioru) zawiadomiono adw. P.L., jako pełnomocnika strony skarżącej, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., że zostało zakończono postępowanie dowodowe w sprawie przystąpienia do użytkowania zespołu obsługi motoryzacyjnej. Sąd I instancji podkreślił, że obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przesłuchania świadka stanowi bezwzględny obowiązek organu, a naruszenie tego obowiązku jest równoznaczne z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego reprezentowany przez radcę prawnego. W treści skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jest to spowodowane zdaniem strony skarżącej błędną wykładnią art. 40 § 2 k.p.a. i art. 79 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Polega ona na błędnym ustaleniu, że naruszenie obowiązku zawiadomienia strony na co najmniej 7 dni przed dokonaniem czynności związanej z przeprowadzeniem dowodu z przesłuchania świadków jest naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowiącym podstawę do bezwzględnego zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nakazującego wznowienie postępowania w sprawie. Z tych względów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze należy stwierdzić, że biorąc pod uwagę niebudzące wątpliwości ustalenia faktyczne w tej sprawie poddane prawidłowej kontroli przez Sąd I instancji brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia naruszenia przez tenże Sąd podniesionych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. Należy także w tym miejscu przypomnieć, że Sąd I instancji nie stosuje żadnych przepisów k.p.a. tylko kontroluje ich zastosowanie, a następnie wykładnię dokonaną przez właściwe organy. W przedmiotowej sprawie jest oczywiste, w świetle jednoznacznych ustaleń stanu faktycznego, że już po uchyleniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] listopada 2006 r. przez organ II instancji, organ I instancji przesłuchał kolejnych świadków. Z akt administracyjnych sprawy wynika jednak, że o terminie składania przez nich zeznań Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zawiadomił pełnomocnika strony skarżącej jak i nawet samej strony (k. 55 – Z.H., k. 56 – A.K., k. 57 – T.L., k. 59 – przedstawiciel [...], k. 60 – przedstawiciel [...]). Ponadto w aktach administracyjnych sprawy brak dowodu doręczenia pełnomocnikowi strony skarżącej zawiadomienia o wezwaniu tych świadków na wskazany termin jak i brak jest informacji czy chociaż kogokolwiek powiadomiono o przeprowadzeniu powyższych dowodów. Należy także podkreślić, że dopiero pismem z dnia 23 lipca 2007 r. zawiadomiono adw. P.L., jako pełnomocnika strony skarżącej, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., że już zakończono postępowanie dowodowe w przedmiocie przystąpienia do użytkowania zespołu obsługi motoryzacyjnej. Ponadto chociaż co najmniej już od dnia 29 września 2006 r. Spółka [...] była reprezentowana przez pełnomocnika, to już nawet organ I instancji prowadził dane postępowanie dowodowe z naruszeniem dyspozycji i art. 79 k.p.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a., ponieważ nie zawiadomił pełnomocnika strony skarżącej o przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadka L.P.. Z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że w dniu 3 października 2006 r., czyli już po dniu 29 września 2006 r., od którego adw. P.L. była pełnomocnikiem Spółki [...], wezwanie do złożenia zeznań w charakterze świadka przez L.P. przesłano do wiadomości jedynie skarżącej Spółce, a nie jej pełnomocnikowi. Ponadto, z akt administracyjnych sprawy nie wynika czy o terminie 10 października 2006 r., w którym to dniu przesłuchano świadka R.K. powiadomiono pełnomocnika strony skarżącej jak i czy powiadomiono nawet samą stronę, chociaż w aktach administracyjnych sprawy znajduje się wezwanie z dnia 25 września 2006 r. świadka R.K. do złożenia zeznań w dniu 29 września 2006 r. (karta nr 23 akt administracyjnych organu I instancji). Ponadto brak jest także informacji, dlaczego w tym terminie świadka tego nie przesłuchano, lecz nastąpiło to dopiero w dniu 10 października 2006 r. (k. 35 akt administracyjnych organu I instancji). Po drugie, wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji prawidłowo orzekł kontrolując zaskarżone ostateczne przedmiotowe postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, że wystąpiły w tej sprawie przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 4 lit. c/ ustawy p.p.s.a. Skład orzekający w tej sprawie Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, że jeżeli właściwy organ podczas ustalania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych z naruszeniem dyspozycji art. 40 § 1 k.p.a. nie zawiadamia pełnomocnika strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadka czyli wadliwie wypełnia obowiązek, o którym stanowi art. 79 § 1 k.p.a., to narusza przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że okoliczność faktyczna, której ma służyć taki dowód, nie może zostać uznana za udowodnioną. Należy także podkreślić, że naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. nie konwaliduje ewentualne późniejsze zapoznanie strony z treścią protokołu przesłuchania świadków lecz bez zapewnienia stronie udziału w tej czynności procesowej. Stąd taki dowód należy powtórzyć, ponieważ naruszenie przez właściwy organ nałożonych obowiązków z art. 79 k.p.a. jest także naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu świetle art. 10 § 1 k.p.a., a także stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. do wznowienia postępowania. Z kolei w świetle dyspozycji art. 79 § 1 k.p.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a. pełnomocnik strony powinien być zawiadomiony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin co najmniej na siedem dni przed ich terminem. Ponadto dyspozycja art. 79 § 2 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że strona, a jeżeli jest ustanowiony to jej pełnomocnik w rozumieniu art. 40 § 2 k.p.a., ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Stanowi to bowiem procesową gwarancję realizacji zasady ogólnej k.p.a. dotyczącej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 10 § 1 k.p.a. Dlatego też naruszenie tych gwarancji procesowych strony postępowania, a więc także jej pełnomocnika gdy jest ustanowiony w rozumieniu art. 40 § 2 k.p.a., jest naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, o którym stanowi dyspozycja art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 375/06, Lex nr 321513). Ponadto należy stwierdzić, że Sąd I instancji orzekał na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79 k.p.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a. oraz także art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc przepisów prawa procesowego, a nie jak podniesiono w skardze kasacyjnej prawa materialnego. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.