III SA/Kr 393/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Elżbieta Kremer (spr.) WSA Halina Jakubiec Protokolant Agnieszka Sotnicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną przez Gminę decyzją z 04.03.2009r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy reprezentującego Gminę o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z dnia [...] 2009r. sygn. akt [...] stwierdzającą nieważność decyzji Starosty Powiatu z [...] 2005r. znak [...] – umorzyło postępowanie odwoławcze. Podstawą decyzji był art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Decyzja zapadła na tle następujących okoliczności : Wójt Gminy zwrócił się wnioskiem z dnia 02.08.2005r. do Starosty Powiatowego o zatwierdzenie "Projektu prac geologicznych na pogłębienie istniejącej studni K-1, wykonanie nowego otworu eksploatacyjnego K-4 oraz przeprowadzenie próbnych pompowań studni K-1, K-2 i K-4 na ujęciu wód podziemnych z utworów czwartorzędu w miejscowości A. Pismem z dnia 08.08.2005r. Starosta Powiatu zwrócił się do Wójta Gminy o zaopiniowanie w trybie art. 106 Kpa w/w projektu. Postanowieniem z dnia [...] 2005r. znak [...] Wójt Gminy zaopiniował pozytywnie projekt. Decyzją z dnia [...] 2005r. znak [...] Starosta Powiatu zatwierdził w/w projekt. Po rozpoznaniu wniosku G. P. i F. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2009r. sygn. akt [...] stwierdziło nieważność decyzji Starosty Powiatu z [...] 2005r. znak [...] zatwierdzającej "Projekt prac geologicznych na pogłębienie istniejącej studni K-1, wykonanie nowego otworu eksploatacyjnego K-4 oraz przeprowadzenie próbnych pompowań studni K-1. K-2 i K-4 na ujęciu wód podziemnych z utworów czwartorzędu w A., wskazując, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze poprzez to, że dotyczyła prac, dla których zasadniczym, pierwszoplanowym celem było wykonanie urządzeń służących eksploatacji wód podziemnych, a nie jak wskazał organ, wykonanie prac geologicznych w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy. Pismem z dnia 29.01.2009r. Wójt Gminy zwrócił się do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie tej decyzji, zarzucając organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa poprzez przyjęcie, że decyzja Starosty Powiatu wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 33 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, błędną wykładnię art. 33 ust. 1 w zw. z art. 6 pkt w/w ustawy i wydanie decyzji przy przyjęciu stanu faktycznego nie wynikającego z dokumentacji sprawy i bez ustalenia jednoznacznego i zgodnego z dokumentacją stanu faktycznego. W konsekwencji została wydana opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. SKO zauważyło, że warunkiem przeprowadzenia postępowania odwoławczego jest złożenie odwołania przez uprawniony podmiot, skoro stosownie do treści art. 127 § 1 i § 3 Kpa odwołanie od decyzji (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) przysługuje stronie. W ocenie organu Wójt Gminy jako podmiot, który wydał opinię w przedmiocie przedłożonego projektu prac geologicznych nie jest uprawniony do złożenia w sprawie odwołania, ponieważ nie pozostaje stroną w sprawie. Organ powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, które uznaje, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być ani organ, który został powołany na mocy przepisów prawa do wydawania decyzji w sprawie, ani też gmina, której organ orzeka jako organ administracji publicznej w sprawie indywidualnej. W zakresie, jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego rozumianego jako interes osoby prawnej. Zdaniem organu sytuację tę należy odnieść do tego rodzaju sytuacji, gdy organ gminy działa jako organ współdecydujący. Ponadto w myśl ugruntowanego stanowiska przymiot strony powinien znajdować uzasadnienie w obowiązującym przepisie prawa. Takimi przepisami są co do zasady przywoływane przez stronę skarżącą przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Te przepisy nie mają jednak zastosowania w sytuacji gdy Wójt Gminy występuje w roli organu współdziałającego. Organ współdziałający, działający w trybie art. 106 Kpa, przy podejmowaniu decyzji przez właściwy organ, nie staje się przez to stroną tego postępowania administracyjnego, bowiem sprawa administracyjna nie dotyczy jego praw i obowiązków czy interesu prawnego. Organ współdziałający realizuje bowiem funkcje publiczne i w tym zakresie poprzez możliwość zajęcia stanowiska, działać może wyłącznie w ramach zakreślonego prawem interesu publicznego, z obowiązkiem uwzględnienia interesów, o których mowa w art. 7 Kpa a nie własnego indywidualnego interesu prawnego. W skardze na w/w decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina podniosła, że SKO nie uwzględniło we wnioskach rozważań prawnych na temat interesu prawnego Gminy w zaskarżeniu decyzji z 04.03.2009r. odmienności stanu faktycznego sprawy od stanów faktycznych spraw, których sygnatury powołano w uzasadnieniu decyzji. Bezspornym jest mianowicie, że to na wniosek Gminy zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia projektu. Składając wniosek występowała jako osoba prawna w jej własnej sprawie, a nie jako organ administracyjny, żądając przeprowadzenia postępowania w zakresie wniosku i zakończenia stosowną decyzją. Z art. 33 ust. 1a Prawa geologicznego i górniczego jednoznacznie wynika, że postępowanie o zatwierdzenie projektu prac geologicznych może zostać wszczęte jedynie na wniosek. Z chwilą złożenia wniosku Gmina stała się strona w przedmiotowej sprawie. Ponadto, decyzja Starosty z [...] 2005r. zatwierdzająca projekt nadawała uprawnienia do wykonania robót Gminie jako wnioskodawcy i została skierowana do niej jako zainteresowanej strony. Co do charakteru wydanej przez Gminę opinii, skarżąca podniosła, że opinia nie ma charakteru wiążącego, co nie przekreśla faktu, że Gmina jako osoba prawna była i jest stroną w sprawie jako inicjator postępowania. Zacytowane przez organ wyroki dotyczyły sytuacji gdy o prawa strony występowały organy współuczestniczące w procesie decyzyjnym a samo współuczestniczenie rzeczywiście nie daje im uprawnień strony, gdyż wydane decyzje dotyczyły praw i obowiązków innych podmiotów, a zatem istotnie nie dotyczyły one interesu prawnego tych organów. W odpowiedzi na skargę SKO, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz.169/ nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi, zarzutami, wnioskami oraz powołana podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania przyjęło, iż Gminie nie przysługuje legitymacja do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2009r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] 2005r. zatwierdzającej projekt prac geologicznych. Dla uzasadnienia swojego stanowiska Kolegium wskazało, że Starosta Powiatu przed wydaniem decyzji zwrócił się do Wójta Gminy jako organu współdziałającego o wydanie opinii w sprawie, w trybie art. 106 kpa. Powyższa okoliczność powoduje, że jeżeli organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, od stanowiska którego zależy treść decyzji ( art. 106 kpa) to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 kpa. Na powyższą okoliczność przytoczono szereg orzeczeń. Jednak zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego słuszny jest zarzut skarżącego, że powołane orzeczenia sądowe podjęte zostały na tle innych stanów faktycznych, niż stan faktyczny w przedmiotowej sprawie. Mianowicie bezspornym jest, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych zakończone decyzją Starosty Powiatu z dnia [...] 2005r. zostało wszczęte z wniosku Gminy, która jest adresatem przedmiotowej decyzji. Nie złożenie takiego wniosku byłoby równoznaczne z tym, że postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych nie zostało by wszczęte. Ta okoliczność, pominięta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ma decydujące znaczenie, albowiem wskazuje, że stroną z inicjatywy której zostało wszczęte postępowanie administracyjne jest Gmina. Faktem jest, że zgodnie z stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Starostę tj [...] 2005r. art. 33 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze stanowił, że wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu prac geologicznych wymaga zasięgnięcia opinii właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta. ( Z dniem 10 września 2008r. wymóg ten został uchylony Dz.U. z 2008r. Nr 154, poz. 958). Ten stan prawny prowadził do takiej sytuacji w której postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych zostało wszczęte z wniosku Gminy, a organ prowadzący to postępowanie tj. Starosta zobowiązany był do zasięgnięcia opinii właściwego wójta, w tym przypadku Wójta Gminy. Zdaniem Sądu, stan faktyczny w rozpoznawanej sprawie różni się w sposób istotny od stanów faktycznych na tle których zapadły orzeczenia powoływane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wójt Gminy występuje bowiem nie tylko jako organ uzgadniający tj wydający opinię ( takich sytuacji dotyczą powoływane orzeczenia), ale przede wszystkim reprezentując Gminę wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania głównego. Konsekwencją poglądu przyjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze byłaby taka sytuacja w której dany podmiot byłby legitymowany do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, natomiast nie byłby legitymowany do złożenia odwołania od decyzji, która zapadła w tym postępowaniu. Nadto podkreślenia wymaga, że w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności decyzji, a nie z postępowaniem odwoławczym w ramach zwykłego postępowania. Dlatego też rozważając, czy Gmina jest uprawniona do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2009r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty Powiatu z dnia [...] 2005r. zatwierdzającej projekt prac geologicznych, należy uwagi te kierować w odniesieniu do decyzji jaka zapadła w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, czyli decyzji SKO z dnia [...] 2009r., a nie w odniesieniu do decyzji Starosty z dnia [...] 2005r. Nie ma wątpliwości, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2009r. jaka zapadła w przedmiotowym postępowaniu tj postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, dotyczy bezpośrednio interesu prawnego Gminy, a nadto w tym postępowaniu Wójt Gminy nie występował jako organ opiniujący, tak jak to miało miejsce w postępowaniu zwykłym. Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podzielił stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, o braku legitymacji Gminy do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Na marginesie sprawy należy zwrócić uwagę na sentencję zaskarżonej decyzji, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego, podczas gdy postępowanie dotyczyło postępowania z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art.145 § 1 pkt a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/ orzekł jak w sentencji.