II GSK 909/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Bogusław Piszko po rozpoznaniu w dniu 28 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt VI SA/WA 1762/09 w sprawie ze skargi Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. Św. R. w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) oddala skargę; 3) zasądza od Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. Św. R. w D. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1762/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. św. R. w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Ponadto Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. negatywnie zaopiniowała wniosek B. G. o wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz piwa, w punkcie sprzedaży zlokalizowanym w miejscowości D. przy ulicy D. [...]. W dniu [...] marca 2009 r. do Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych wpłynęło pismo proboszcza parafii p.w. św. R. w D., z którego wynikało, że w budynku parafialnym przy ul. D. [...] znajduje się sala katechetyczna. Wójt Gminy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. uznał za stronę postępowania Parafię Rzymsko-Katolicką p.w. św. R. w D. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie Gminnej Komisji z dnia [...] lutego 2009 r. i pozytywnie zaopiniowało wniosek zainteresowanej w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] maja 2009 r. odmówił wnioskującej wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Dokonując ponownego pomiaru odległości od planowanego punktu sprzedaży napojów alkoholowych do budynku tzw. organistówki, w którym znajduje się sala katechetyczna, Wójt stwierdził, że mierzona odległość pomiędzy najbardziej wysuniętymi częściami tych budynków w linii prostej wzdłuż ciągów komunikacyjnych wyniosła 95,08 m, a zatem jest to odległość mniejsza niż 100 m przewidziane w uchwale Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 1993 r., Nr [...]. W ocenie organu, przepis art. 18 ust. 1 i ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm., dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości) nie nakłada na organ obowiązku wydania decyzji pozytywnej w przypadku pozytywnej opinii. Tylko opinia negatywna wiąże organ wydający zezwolenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchyliło decyzję organu I instancji i udzieliło B. G. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na treść uchwały Rady Gminy w D. z dnia [...] czerwca 1993 r. ustalającej zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych - winny się one znajdować w odległości minimum 100 m od miejsc kultu religijnego (kościoła, kaplicy, punktu katechetycznego), przy czym odległość mierzona jest w linii prostej od najbardziej wysuniętych części budynków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż determinującą przesłanką uznania konkretnego obiektu za obiekt kultu religijnego jest jego przeznaczenie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Z przedłożonego przez B. G. wypisu z rejestru gruntów i budynków, prowadzonego przez Starostę W. wynikało, iż budynek o nr ewidencyjnym [...] - sporna organistówka, pełni funkcję budynku mieszkalnego, a zatem nie można było jej uznać za obiekt kultu religijnego. Organ odwoławczy za nieprawidłowe uznał potraktowanie Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. św. R. w D. za stronę postępowania. W ocenie Kolegium Parafia ma jedynie interes faktyczny, a nie prawny – jest zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa materialnego, mogącego stanowić podstawę skutecznego żądania podjęcia stosownych czynności od organu administracyjnego. Uchylając powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podniósł, że jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". W ocenie Sądu, podmiot władający obiektem chronionym uchwałą Rady Gminy z dnia [...] czerwca 1993 r. jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie. Interes prawny Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. św. R. wynika z faktu, że jest ona władającym obiektem położonym w strefie chronionej określającej zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Na podstawie delegacji wynikającej z art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości Rada Gminy podjęła wyżej wymienioną uchwałę z dnia [...] czerwca 1993 r., Nr [...]. Na mocy wskazanych przepisów rada gminy uprawniona jest do ustalania zarówno liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), jak i uprawniona jest do określenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania tych napojów. W ocenie Sądu I instancji, powołując się na uchwałę Rady Gminy w D. z dnia [...] czerwca 1993 r. Komisja miała prawo uznać, iż zgodnie z jej postanowieniami punkty takie winny się znajdować w odległości minimum 100 m od miejsc kultu religijnego (kościoła, kaplicy, punktu katechetycznego), przy czym odległość mierzona jest w linii prostej od najbardziej wysuniętych części budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne poszukiwanie legalnej definicji "obiektów i miejsc kultu religijnego" w kontekście treści uchwały Rady Gminy oraz w kontekście art. 15 § 1-2, art. 41 § 1-4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154 ze zm.) w związku z art. 3, art. 5, art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o uchylenie powyższego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję SKO, względnie o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez błędne przyjęcie, że Parafia Rzymsko-Katolicka p.w. św. R. w D. ma interes prawny w rozumieniu wskazanego przepisu do wniesienia skargi; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, wskutek bezpodstawnego uznania, że zostały naruszone przepisy art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.); 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie wyroku, nieodpowiadające wymogom wskazanego przepisu, polegające na: - braku przedstawienia stanowiska pozostałych stron, całkowitym pominięciu stanowiska SKO zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę; - przedstawieniu stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością, przez błędne przyjęcie, że zaskarżona ostateczna decyzja SKO utrzymała w mocy decyzję organu I instancji; - braku wskazania co do dalszego postępowania wobec uwzględnienia skargi, w wyniku którego sprawa ma być ponowienie rozpatrzona; 4) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez wykroczenie poza granice sprawy i dokonanie oceny legalności innej sprawy, zakończonej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], pozytywnie opiniującej wniosek w sprawie wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych; 5) art. 151 p.p.s.a. przez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga nieuzasadniona winna być oddalona; II. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: 1) § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Gminy w D. z dnia [...] czerwca 1993 r. poprzez błędne przyjęcie, że o charakterze obiektu jako "miejsca religijnego" przesądza jego publiczny charakter oznaczający dostępność nieograniczonego kręgu odwiedzających; 2) § 1 ust. 1 pkt 4 uchwały Rady Gminy w D. z dnia [...] czerwca 1993 r. poprzez błędne przyjęcie, iż określony w uchwale sposób mierzenia odległości punktu sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych "w linii prostej od najbardziej wysuniętych części budynku" wyklucza dokonywanie pomiarów wzdłuż ciągów komunikacyjnych. W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Sąd I instancji uznał za wystarczające spełnienie przesłanki władania przez Parafię Rzymsko-Katolicką p.w. św. R. obiektem znajdującym się strefie ochronnej (100 m od miejsca sprzedaży napojów alkoholowych), nie przesądzając o charakterze tego obiektu jako "obiektu bądź miejsca kultu religijnego". Organ podkreślił, że w toku postępowania odwoławczego ustalono, że w budynku tzw. organistówki nie odbywają się zajęcia religii, a z wypisu z rejestru gruntów i budynków wynikało, że pełni on funkcję budynku mieszkalnego. Powołując się na przepisy Kodeksu prawa kanonicznego, zgodnie z którymi za miejsce do sprawowania kultu uznaje się kościoły, kaplice, sanktuaria, ołtarze, cmentarze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że budynku parafialnego o przeznaczeniu mieszkalnym, tzw. organistówki, nie można zaliczyć do żadnej z wymienionych kategorii. W ocenie SKO, z powyższych przyczyn należało uznać, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że Parafia Rzymsko-Katolicka p.w. św. R. posiada legitymację skargową. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. trafnie bowiem zarzuca, iż Sąd I instancji przyjmując, iż Parafia Rzymsko-Katolicka p.w. św. R. w D. była uprawniona do złożenia skargi, naruszył art. 50 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Przyjmuje się na ogół, że interes prawny jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródłem jest więc norma prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień i obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności przez sąd administracyjny w celu ochrony jego uprawnień i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem (por. M. Bogusz – Zaskarżanie decyzji administracyjnej do NSA, W-wa 1997, s. 21 i nast., a także T. Woś – Postępowanie sądowoadministracyjne, W-wa 1996, s.105 i nast.). W piśmiennictwie podkreśla się, że interes prawny można wywodzić tylko z treści normy prawa materialnego (należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego) dającej się za każdym razem indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm – normy, której treść można do końca ustalić. Interes prawny nie może być zatem wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej (J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r. IV SA 846/95 – OSP z 1997 r., nr 4, poz. 83 A). W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, iż "(...) podmiot władający obiektem chronionym uchwałą Rady Gminy w D. z dnia [...] czerwca 1993 r., nr [...] jest stroną postępowania administracyjnego. Interes prawny skarżącego wynika z faktu, że jest on władającym obiektem położonym w strefie chronionej określającej zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych (...)". Naczelny Sąd Administracyjny powyższego poglądu nie podziela. Okoliczność bowiem, iż Rada Gminy w D. uchwałą z dnia [...] czerwca 1993 r. określiła zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych, stwierdzając, że winny się one znajdować w odległości nie mniejszej niż 100 m od miejsc kultu religijnego (kościoła, kaplicy, punktu katechetycznego), przy czym odległość ta mierzona jest w linii prostej od najbardziej wysuniętych części budynków (§ 1 pkt 1 i 4 uchwały), nie daje podstaw do przyjęcia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy tą normą a sytuacją prawną strony skarżącej – Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. św. R. w D. Powyższa uchwała Rady Gminy dotyczy bowiem wyłącznie kwestii dotyczącej usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i nie daje podmiotom władającym obiektami kultu religijnego żadnych uprawnień w zakresie dochodzenia roszczeń związanych z konkretnym usytuowaniem miejsca sprzedaży alkoholu. Decyzja w przedmiocie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie rozstrzyga też o prawach i obowiązkach podmiotu władającego obiektem kultu religijnego. Stąd też taki podmiot ma jedynie interes faktyczny w tym, aby miejsce usytuowania punktu sprzedaży napojów alkoholowych znajdowało się w odległości określonej w uchwale Rady Gminy. W tej sytuacji, skoro strona skarżąca nie posiadała legitymacji do złożenia skargi od decyzji SKO w O., nie zachodzi potrzeba ustosunkowania się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 tej ostatniej ustawy.