I OSK 703/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia WSA del. Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Protokolant Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. i M. C. opiekunów prawnych P. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 grudnia 2009r., sygn. akt II SA/Sz 1047/09 w sprawie ze skargi H. i M. C. opiekunów prawnych P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 1047/09 oddalił skargę H. i M. C. – opiekunów prawnych P. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie odpłatności za pobyt P. C. w domu pomocy społecznej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] kwietnia 2009 r., działający z upoważnienia Starosty G. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G., powołując się na przepis art. 106 ust. 3b, art. 112 ust. 5, art. 155 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008r. Nr 115, poz. 728 ze zm.) oraz art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), wydał decyzję zmieniającą w części decyzję tego organu nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. i ustalił od dnia 1 marca 2009 r. odpłatność za pobyt P. C. w Domu Pomocy Społecznej w N. w kwocie stanowiącej 70% jego dochodu tj. w wysokości [...] zł. Konieczność zmiany wysokości opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uzasadniona została przez organ zmianą wysokości świadczenia otrzymywanego przez P. C., wynoszącego od 1 marca 2009 r. [...] zł netto. Organ wskazał, iż kwota zmiany dochodu przekroczyła 10% kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli opiekunowie prawni P. C. – H. i M. C. Zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 106 ust. 3b ustawy o pomocy społecznej wskazali, iż zmiana wysokości dochodu P. C. nie przekroczyła 10% aktualnie obowiązującego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, gdyż kwota dochodu netto ich syna wzrosła z [...] zł do [...] zł, co daje różnicę 25,66 zł, a ta nie przekracza 47,70 zł (10% z 477 zł). Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., powołując się na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 60, art. 61, art. 106 ust. 3b i ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, uchyliło zaskarżoną decyzję w zakresie terminu, od którego orzeczono odpłatność za pobyt P. C. w Domu Pomocy Społecznej nr [...] w N. w kwocie [...] zł miesięcznie i orzekło, że odpłatność w tej kwocie obowiązuje począwszy od dnia 1 kwietnia 2009 r. Przywołując treść art. 60 oraz art. 61 ustawy o pomocy społecznej, organ odwoławczy podkreślił, iż z przepisów tych wynika, że w pierwszej kolejności koszty pobytu w palcówce pokrywa jej mieszkaniec, a granica opłaty ponoszonej przez mieszkańca wyznaczona jest przez stopę procentową ustalaną od dochodu i stanowi nie więcej niż 70% jego dochodu. Organ II instancji wskazał, że decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w S. z dnia [...] marca 2009 r., otrzymywana przez P. C. renta socjalna uległa podwyższeniu i obecny dochód z tego tytułu wynosi [...] zł brutto, netto – [...] zł. Wobec powyższego odpłatność P. C. – zgodnie z przywołanymi zasadami – wynosić winna [...] zł (70% kwoty [...] zł). Organ odwoławczy podniósł, że do weryfikacji odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej zastosowanie ma art. 106 ust. 3b ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Kolegium stwierdziło, że zmiana dochodu P. C. przekroczyła 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (czyli 47,70 zł - 10% z 477 zł). Dotychczasowa wysokość otrzymywanej renty socjalnej wynosiła [...] zł netto i podwyższona została do kwoty [...] zł netto, z czego wynika różnica zmiany o [...] zł, przekraczająca [...] zł. Błędne twierdzenia strony co do zmiany dochodu zawarte w odwołaniu wynikają w ocenie Kolegium z tego, że podana przez H. i M. C. kwota renty [...] zł stanowiła kwotę brutto, a nie netto ([...] zł). Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem w części odnoszącej się do zmiany uprzedniej decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2004 r. oraz ustalonej wysokości odpłatności na kwotę [...] zł. Za błędne organ odwoławczy uznał natomiast określenie przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w G. terminu, od którego znajduje zastosowanie orzeczona nowa (wyższa) odpłatność w kwocie [...] zł miesięcznie. Kolegium wskazało, że zmiana decyzji na mocy art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest zmianą decyzji pierwotnej, a jej uchylenie ma charakter konstytutywny. Wynika to z faktu, że decyzja taka wpływa na dotychczasowy zakres świadczeń z pomocy społecznej, gdyż zmienia (podwyższa) ich wysokość, odmiennie kształtuje lub odbiera je. Ze względu na ten właśnie konstytutywny charakter decyzja taka może wywierać wyłącznie skutki ex nunc tj. na przyszłość. Dlatego też decyzja organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2009 r. swoim zakresem mogła objąć jedynie wysokość odpłatności na przyszłość, natomiast nie mogła, jak orzekł organ I instancji, sięgnąć swoim zakresem do 1 marca 2009 r. Na decyzję organu odwoławczego opiekunowie prawni P. C. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zdaniem skarżących organy I, jak i II instancji błędnie ustaliły stan faktyczny sprawy, jeśli zważy się, że przed ostatnią podwyżką renty socjalnej P. C. otrzymywał świadczenie w wysokości [...] zł miesięcznie, a nie jak przyjęły organy [...] zł. Nie jest to więc kwota uzyskana przez błędne przeliczenie kwoty brutto na kwotę netto, lecz wynikająca z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2008 r. W ocenie skarżących zmiana wysokości dochodu otrzymywanego przez P. C. nastąpiła z kwoty [...] zł na kwotę [...] zł. Różnica wynosi więc [...] zł i nie przekracza 10% kryterium dochodowego osoby samotnie wychowującej tj. kwoty [...] zł. Zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej, o którym mowa w art. 106 ust. 3b ustawy o pomocy społecznej to zmiana wysokości otrzymywanego świadczenia obliczona w stosunku do świadczenia dotychczas otrzymywanego. Tylko bowiem porównanie kwoty dochodu otrzymywanego bezpośrednio przed zmianą z kwotą dochodu otrzymywanego bezpośrednio po zmianie daje rzeczywisty obraz zwiększenia dochodu otrzymywanego przez daną osobę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Szczecinie podtrzymało argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uzasadniając rozstrzygnięcie w swoich rozważaniach wskazał, że odpłatność za pobyt P. C. w domu pomocy społecznej została ustalona decyzją z dnia [...] maja 2004 r. na kwotę [...] zł, a w dacie wydania decyzji P. C. uzyskiwał miesięczny dochód w wysokości [...] zł. Kolejne podwyżki wysokości przyznanej stronie renty socjalnej z 2006 i 2008 roku nie przekraczały 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, dlatego nie miały wpływu na zmianę wysokości odpłatności za pobyt P. C. w domu pomocy społecznej, o czym skarżący byli powiadomieni pismami z dnia [...] kwietnia 2006 r., [...] maja 2006 r. oraz [...] marca 2008 r. Dopiero podwyżka renty socjalnej decyzją ZUS z dnia [...] marca 2009 r. do kwoty [...] zł spowodowała przekroczenie 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, wynoszącego, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950), 477 zł. Sąd podniósł, że dla ustalenia, czy zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej wpływa na odpłatność za świadczenia niepieniężne, stosownie do art. 106 ust. 3b ustawy o pomocy społecznej, koniecznym jest ustalenie, czy zmiana ta "w okresie ponoszenia odpłatności" przekroczyła 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Przez pojęcie "okres ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne" należy rozumieć okres od daty ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej do zmiany dochodu, a nie - jak podnoszą skarżący - okres od ostatniej zmiany wysokości renty socjalnej tj. od [...] marca 2008 r. Z tych względów za prawidłowe Sąd uznał ustalenia organów obu instancji, że w okresie ponoszenia odpłatności tj. w okresie od dnia [...] maja 2004 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r. nastąpiła zmiana dochodu przekraczająca 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej uzasadniająca zmianę wysokości odpłatności za pobyt P. C. w domu pomocy społecznej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli H. i M. C., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił naruszenie przez Sąd prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 106 ust. 3b ustawy o pomocy społecznej, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż "okres ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne" uwzględniany przy obliczaniu wysokości zmian dochodu stanowiącego podstawę ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej to okres od daty ustalenia odpłatności (czyli [...] maja 2004 r.) do daty zmiany wysokości dochodów. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji ustalając wielkość zmiany dochodu P. C. bezpodstawnie porównywał wzrost jego dochodów w okresie od wydania decyzji z dnia [...] maja 2004 r. ustalającej wysokość odpłatności do dnia [...] marca 2009 r. tj. dnia ostatniego podwyższenia renty socjalnej, w sytuacji, gdy wielkość zmiany dochodu należy ustalać porównując aktualny dochód z dochodem przed ostatnią podwyżką. W skardze podkreślono, iż w wyniku podwyżki dochodu, która miała miejsce w 2008 r. P. C. otrzymywał rentę socjalną w wysokości [...] zł, a na podstawie decyzji z [...] marca 2009 r. renta została podwyższona do kwoty [...] zł, z czego wynika, że podwyżka wyniosła [...] zł, co stanowi mniej niż 10% kryterium dochodowego. W świetle art. 106 ust. 3b nie było więc podstaw do wydania decyzji podwyższającej odpłatność za pobyt P. C. w domu pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Oceniając postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego wskazać należy w pierwszej kolejności, iż zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst. jedn. Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej jako ustawa) pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania. Opłata za pobyt w domu pomocy społecznej w przypadku mieszkańca domu wynosi nie więcej niż 70% jego dochodu (art. 61 ust. 2 pkt 1 ustawy). Art. 106 ust. 3 b ustawy stanowi zaś, że zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie ponoszenia odpłatności za świadczenie niepieniężne nie wpływa na wysokość tej odpłatności, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10% odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie z § 1 pkt 1 a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 127, poz. 1055) kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 477 zł. Sąd w zaskarżonym wyroku stwierdził, że przez pojęcie "okres ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej" należy rozumieć okres od daty ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej do zmiany dochodu. W okresie ponoszenia odpłatności tzn. w okresie od 7 maja 2004 r. do 1 kwietnia 2009 r. nastąpiła zmiana dochodu przekraczająca 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Decyzją ZUS-u z dnia [...] marca 2009 r. podwyższona została kwota renty socjalnej do kwoty [...] zł (netto) z kwoty [...] zł (netto) będącej podstawą ustalenia odpłatności za pobyt P. C. w domu pomocy społecznej w 2004 r. W konsekwencji dochód P. C. wzrósł o [...] zł i przekracza 10% kryterium dochodowego wynoszącego [...] zł dla osoby samotnie gospodarującej. Natomiast zdaniem autora skargi kasacyjnej taka interpretacja jest dowolna i wykracza poza treść przedmiotowego przepisu. Wielkość dochodu należy bowiem według pełnomocnika ustalać porównując aktualny dochód z dochodem przed ostatnią podwyżką. Dochód przed ostatnią podwyżką wynosił [...] zł netto (ustalona na podstawie decyzji ZUS z [...] marca 2008 r., skarżący podają w odwołaniu [...] zł) i na podstawie decyzji z [...] marca 2009 r. wzrósł do kwoty [...] zł netto, a zatem podwyżka wynosiła [...] zł (powinno być [...] zł lub [...] zł), co stanowi mniej niż 10% kryterium dochodowego. W ocenie składu orzekającego stanowisko strony jest niezasadne. Wykładnia językowa omawianego przepisu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych co do jego znaczenia (zakresu zastosowania). Zwrot "okres ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej" należy rozumieć jako okres przypadający po ostatecznym ustaleniu w drodze decyzji administracyjnej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Sąd Wojewódzki dokonując wnikliwej oceny stanu faktycznego w logicznym wywodzie wykazał, iż zmiana dochodu uzyskiwanego przez stronę wskutek podwyższenia renty socjalnej do kwoty [...] zł spowodowała przekroczenie 10% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, co ostatecznie warunkowało zmianę odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Przede wszystkim trafnie Sąd przyjął, że w okolicznościach konkretnej sprawy dla ustalenia, czy nastąpiła zmiana dochodu mogąca wpłynąć na zmianę wysokości spornej odpłatności należało uwzględnić okres wyznaczony datą [...] maja 2004 r. i datą [...] kwietnia 2009 r. Należy zaznaczyć, że o ile uzasadnienia decyzji organów obu instancji mogły budzić pewne wątpliwości, to przekonywująca argumentacja Sądu wyjaśniająca podstawę prawną rozstrzygnięcia, nie mogła zostać podważona twierdzeniami zawartymi w skardze kasacyjnej. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionej podstawy podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.