II SA/Ol 975/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi S.Ż. na decyzję Kierownika Urzędu z dnia "[...]". Nr "[...]" w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Kierownika Urzędu na rzecz skarżącego S.Ż. kwotę 131,- zł. (sto trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 2 pkt 7 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (t.j. Dz. U. z 2002r. Nr 42, poz. 371 ze zm., dalej określanej też jako ustawa o kombatantach) odmówił przyznania S. Ż.u uprawnień kombatanckich z tytułu uszkodzenia ciała lub rozstroju zdrowia na czas powyżej siedmiu dni w grudniu 1970 r. na Wybrzeżu wskutek działania wojska lub milicji podczas wystąpień wolnościowych. Uzasadnił, iż załączone dokumenty Instytutu Pamięci Narodowej w Gdańsku z dnia 3 marca 2008r. potwierdzają czynny udział wnioskodawcy w wydarzeniach Grudnia 1970r. oraz osadzenie strony w areszcie tymczasowym. Strona nie przedstawiła jednak dowodów potwierdzających uszkodzenie ciała lub rozstrój zdrowia na czas powyżej 7 dni w grudniu 1970r. S. Ż. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyraził swoje niezadowolenie i pokrzywdzenie wydaną decyzją. Opisał zdarzenia z końca grudnia 1970r. Podniósł, iż w areszcie przebywał 8 dni, gdzie był bity i poniżany. Wyszedł 23 grudnia i nie miał możliwości pójścia do lekarza. Poza tym, jak podał, jego zwierzchnicy w pracy zabronili mu kategorycznie wizyty u lekarza, ale widzieli w jakim był stanie i w związku z tym dostał wolne do Nowego Roku, a później wykonywał lekkie prace. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją nr "[...]" z dnia "[...]"., uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy o kombatantach, który stanowi, że wnioski o przyznanie uprawnień z tytułów określonych w art. 1 ust. 2 pkt 7 i w art. 2 pkt 7 mogą być kierowane w trybie, o którym mowa w ust. 1, do dnia 31 grudnia 1999r. Wyjaśniono, iż wnioskodawca występując o potwierdzenie statusu kombatanta dopiero w 2008r. przekroczył powyższy termin, co uzasadnia umorzenie postępowania. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 grudnia 2008r., sygn. akt IV SA/Wr 397/08. We wniesionej skardze na powyższą decyzję S. Ż. wniósł o jej uchylenie. Podniósł, iż obecnie obowiązuje nowa ustawa o kombatantach z dnia 29 września 2007r., która przedłużyła termin składania wniosków o przyznanie statusu kombatanta z powoływanego przez niego tytułu. Podkreślił, że w myśl art. 2 pkt 7 ustawy o kombatantach z 29 września 2007r. za działalność równorzędną z działalnością kombatancką uznaje się poniesienie śmierci, uszkodzenie ciała lub rozstrój zdrowia na czas powyżej siedmiu dni w grudniu 1970 r. na Wybrzeżu wskutek działania wojska lub milicji podczas wystąpień wolnościowych. Wskazał, że w grudniu 1970r. na skutek działania "stróżów prawa" doznał licznych uszkodzeń ciała oraz rozstroju zdrowia. Spędził ponad czternaście dni w szpitalu. Stwierdził, iż brak dokumentacji medycznej nie stanowi przeszkody w celu przyznania statusu kombatanta i miarodajne są w tym względzie zeznania świadków zdarzeń. Podkreślił, iż w kwestii przyznania uprawnień kombatanckich nie istnieje termin przedawnienia. W odpowiedzi na skargę organ orzekający, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, przy czym - zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a. - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenie prawa materialnego lub procesowego, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu. Rozpoznając sprawę w ramach wyżej wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w jej treści. Na wstępie podnieść należy, iż zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Tak też w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 6 kpa: "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Działanie na podstawie przepisów prawa to działanie w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), które obowiązują w dniu wydania decyzji. W niniejszej sprawie organ orzekający rozpatrując wniosek skarżącego prawidłowo ustalił, iż obowiązującymi w tym względzie są przepisy art. 2 pkt 7 oraz art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, ogłoszonej w Dz. U. Nr 17, poz. 75, następnie wielokrotnie nowelizowanej. Jedna z wprowadzonych zmian miała miejsce z dniem 29 września 2007r., na mocy ustawy z dnia 4 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 166, poz.1172) i dotyczyła jedynie zmiany brzmienia art. 18 przedmiotowej ustawy (t.j. Dz. U. z 2002r. Nr 42, poz. 371 ze zm.). Wbrew stanowisku skarżącego nie istnieje żadna nowa ustawa o kombatantach z 29 września 2007r., czy 29 września 2009r., która przedłużałaby termin składania wniosków o przyznanie statusu kombatanta z tytułu określonego w art. 2 pkt 7. W istocie, w omawianej ustawie o kombatantach znajduje się art. 2 pkt 7, który skarżący zacytował w skardze, jak również przepis art. 22 ust. 4, który ograniczył termin zgłaszania wniosków z tytułu poniesienia śmierci, uszkodzenia ciała lub rozstroju zdrowia na czas powyżej siedmiu dni w grudniu 1970 r. na Wybrzeżu wskutek działania wojska lub milicji podczas wystąpień wolnościowych, do 31 grudnia 1999r. Wyjaśnić należy przy tym, że ustawa o kombatantach pierwotnie nie zawierała żadnego zapisu określającego termin składania wniosków koniecznych do uzyskania i potwierdzenia statusu kombatanta. Nawet wówczas, gdy na mocy ustawy z dnia 24 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 64, poz. 405) ustawodawca uznał za działalność równorzędną z działalnością kombatancką czynny udział w wystąpieniu o wolność i suwerenność Polski na Wybrzeżu w grudniu 1970 r., który spowodował śmierć albo ciężkie uszkodzenie ciała, ciężki rozstrój zdrowia bądź uszkodzenie ciała lub rozstrój zdrowia, powodujące naruszenie czynności narządu ciała na czas powyżej siedmiu dni, dodając z dniem 9 lipca 1997r. do art. 2 ustawy o kombatantach pkt 7, nie obowiązywał żaden termin składania wniosków. Dopiero art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach, dodany nowelizacją z 25 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 68, poz.436) i obowiązujący od 31 lipca 1997r. wprowadził dotychczas nieznany tej ustawie termin składania wniosków o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułów określonych w art. 1-4 (obejmował zatem na początku także art. 2 pkt 7). Najpierw termin ten obowiązywał do końca 1997r. Następnie na mocy ustawy z dnia 6 lutego 1998r. (Dz. U. Nr 37, poz. 204), obowiązującej z dniem 1 stycznia 1998r. termin ten przedłużono do końca 1998r., dodając jednocześnie do art. 22 ust. 4 w obowiązującym brzmieniu. Projekt tej nowelizacji obejmował tylko dodanie ustępu 4, w którym wskazano termin składania wniosków z tytułów określonych w art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 2 pkt 7 do 31 grudnia 1998r. i w związku z tym zmianę treści ustępu 3 poprzez dodanie po wyrazach "z tytułów określonych w art. 1-4 -słów "z zastrzeżeniem ust.4". W uzasadnieniu projektu (druk nr 132 z 10 grudnia 1997r.) stwierdzono, iż są to zmiany redakcyjne. Wnioskować można, iż poprzez wyodrębnienie właśnie ustępu 4 ustawodawca zamierzał przedłużyć termin składania wniosków tylko dla wskazanych dwóch kategorii z uwagi na ich późne wprowadzenie - nowelami z 24 i 25 kwietnia 1997r. Jednak w wyniku poprawek przyjętych w drugim czytaniu (druk nr 174-A z 5 lutego 1998r.), także w ustępie trzecim wskazano nowy termin składania wniosków - przedłużając go do końca 1998r., a w ustępie 4 ustalono go do 31 grudnia 1999r. Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2003r., sygn. akt SK 4/02, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 22 ust. 3 cytowanej ustawy o kombatantach z art. 2 i art. 32 Konstytucji. Wyrok ten został wydany wobec zakwestionowania konstytucyjności tego konkretnie przepisu w indywidualnej skardze kasacyjne oraz pytaniu prawnym zgłoszonym przez Naczelny Sąd Administracyjny na tle rozstrzyganej sprawy, w której przepis ten miał zastosowanie. Uzasadniając w powyższym wyroku orzeczenie, że norma art. 22 ust. 3 naruszyła konstytucyjne wartości wyrażone w zasadach zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę równości (art. 2 i 32 Konstytucji), Trybunał wskazał, iż samo złożenie i pozytywne rozpoznanie wniosku nie decyduje o statusie kombatanta (ma charakter deklaratoryjny), a jedynie potwierdza istnienie przesłanek wynikających z ustawy. Wyjaśnił, że wprowadzenie terminu ograniczającego możliwość dochodzenia uprawnień kombatanckich doprowadziło do sytuacji, w której osoby znajdujące się, na podstawie tych samych przepisów, w tej samej sytuacji (będące kombatantami) mogą być w różnej sytuacji, jeśli chodzi o oficjalne uznanie przez państwo ich statusu. Trybunał stwierdził, iż taka sytuacja, w której zainteresowany nie ma możliwości uzyskania ustawowo określonych uprawnień wskutek podjętych w czasie obowiązywania ustawy nieracjonalnych działań ustawodawcy, nie może mieć miejsca w systemie demokratycznego państwa prawnego. Zauważył też, że po upływie terminu określonego w art. 22 ust. 3 ustawy o kombatantach ustawodawca wprowadził ustawą z 4 marca 1999r. nowe kategorie kombatanctwa, dla których nie wprowadzono nowego terminu ograniczającego uzyskanie potwierdzenia tytułu kombatanckiego. W konsekwencji, w wyniku zmian ustawy o kombatantach dokonanych w latach 1997 i 1999, jak zaznaczył Trybunał, doszło do podziału kombatantów na tych, którzy utracili termin do dochodzenia swych praw i takich, którzy żadnym terminem objęci nie są. Reasumując Trybunał uznał, że w odniesieniu do osób objętych szczególną ochroną, wynikającą z art. 19 Konstytucji, wprowadzenie terminu różnicującego jest sprzeczne z cytowanymi przepisami Konstytucji. Na skutek tego wyroku, art. 22 ust. 3 omawianej ustawy utracił moc z dniem jego ogłoszenia, tj. 29 kwietnia 2003 r. Pomimo tożsamości tej regulacji prawnej i normy zawartej w ustępie 4 art. 22, ustawodawca nie poczynił żadnych kroków, aby i ten przepis, w istocie z tych samych przyczyn niekonstytucyjny, wyeliminować z obrotu prawnego. W tej sytuacji, mając na względzie stan faktyczny i prawny sprawy, organ orzekający będąc związany wskazanym przepisem umorzył prowadzone postępowanie. Organy administracyjne mają bowiem, co podkreślić należy, bezwzględny obowiązek stosowania przepisów powszechnie obowiązujących, a takimi są zapisy ustawy. Mimo tego, wobec skutecznie wniesionej skargi, sąd administracyjny ma możliwość odstąpienia od stosowania normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia, z uwagi na jej niezgodność z Konstytucją pomimo, że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Należy przy tym wskazać, iż co do zasady wynikającej z art. 178 ust. 1 Konstytucji sąd jest również związany przepisem rangi ustawowej. Jednocześnie, gdy poweźmie wątpliwość co do zgodności z Konstytucją przepisu ustawy będącego podstawą rozstrzygnięcia sprawy, ma obowiązek skierować w tym względzie do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne (art. 193 Konstytucji RP). Jednak podnieść też trzeba, iż na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłonił się pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że powyższe zasady nie mają charakteru bezwzględnego i sąd rozpatrujący konkretną skargę może samodzielnie dokonać oceny pod kątem zgodności z Konstytucją przepisu ustawy, który stanowi przedmiot subsumcji w rozpoznawanej sprawie, gdy zachodzi przypadek tzw. wtórnej niekonstytucyjności przepisu ustawy lub przepis ustawy jest w oczywisty sposób niezgodny z Konstytucją (vide: wystąpienie Prezesa NSA prof. J. Trzcińskiego, publ. w dwumiesięczniku "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" rok IV nr 2 (17)/2008 str. 71-73 oraz J. Wegner w artykule O stosowaniu Konstytucji przez sądy administracyjne, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" rok IV nr 4 (19)/2008, str. 55-61). W ocenie składu orzekającego w rozpatrywanej sprawie zachodzi ta ostatnia z wymienionych sytuacji. Niekonstytucyjność art. 22 ust. 4 ustawy o kombatantach, wynika bowiem w sposób oczywisty z przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 kwietnia 2003r., sygn. akt SK 4/02. Trybunał, będąc związany granicami pytania prawnego czy skargi, nie mógł wypowiedzieć się co do analogicznego zapisu art. 22 ust. 4. Jednak powołane przez Trybunał argumenty podważające konstytucyjność regulacji ustępu 3 tegoż artykułu można odnieść wprost do normy ust. 4, co uzasadniało jej uchylenie w trybie legislacyjnym. Przepis ten wprowadzony został bowiem tylko po to, aby przedłużyć termin składania wniosków jedynie dla dwóch kategorii kombatantów, o status których można było się ubiegać dopiero od 9 i 31 lipca 1997r., podczas, gdy wprowadzony z dniem 31 lipca 1997r. termin składania wniosków ustalono do 31 grudnia 1997r. Pozostawienie przez ustawodawcę spornej normy art. 22 ust. 4 ustawy o kombatantach doprowadziło do niczym nieuzasadnionej sytuacji prawnej, w której tylko dwie kategorie kombatanckie wymienione w tym przepisie mają zamkniętą drogę do uzyskania i potwierdzenia statusu kombatanta. Natomiast pozostałe wymienione w tym akcie prawnym tytuły uprawniające do uzyskania przywilejów kombatanckich (wprowadzone do ustawy wcześniej jak i później niż te dwie kategorie, a obejmujące m. in. zbliżone w swym charakterze do rozpatrywanej w niniejszej sprawie przesłanki, podstawy uprawnień kombatanckich wynikające z art.2 ust.6 ustawy a dotyczące czynnego udziału w zbrojnym wystąpieniu o wolność i suwerenność Polski w Poznaniu w czerwcu 1956r., który spowodował śmierć lub uszczerbek na zdrowiu) mogą być w dalszym ciągu weryfikowane i to bezterminowo. Powyższe względy uzasadniały odmowę zastosowania przez Sąd w rozpatrywanej sprawie art. 22 ust. 4 ustawy o kombatantach. Oznacza to, że stosownie do art. 153 ustawy p.p.s.a organ administracji publicznej, będąc związany oceną prawną sądu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozstrzygnie ją co do istoty, wydając orzeczenie merytoryczne. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis w wysokości 100 zł oraz koszty dojazdu w kwocie 31 zł, Sąd orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.