VII SA/Wa 411/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi M. i J. S. - wspólników V. [...] S.C. w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku M. i J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2002 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...], nakazującą M. i J. S. rozbiórkę części obiektu budowlanego, zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, usytuowanego na działce przy ul. W. [...] w S., tj. wykonanej od strony zaplecza nadbudowy nad pomieszczeniami piwnicznymi (ściany i strop nad parterem). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., zaś w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ administracyjny posiada uprawnienia kasacyjne, co oznacza, że postępowanie administracyjne sprowadza się do ustalenia istnienia, bądź nieistnienia w dacie wydania decyzji przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, weryfikowane w trybie nadzwyczajnym rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2002 r. utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. z dnia [...] marca 2002 r. w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego, nie jest dotknięte kwalifikowaną wadą naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zostało ono bowiem wydane w oparciu o funkcjonującą w systemie prawnym podstawę prawną oraz nie narusza w sposób rażący przepisów prawa. Organ wskazał, iż ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wynika, że przedmiotowa część obiektu została zrealizowana samowolnie. Wprawdzie w trakcie wykonywania robót budowlanych inwestor legitymował się decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2000 r., Nr [...], jednak obejmowała ona jedynie pozwolenie na przebudowę i rozbudowę piwnic na pub w budynku usytuowanym przy ul. W. [...] w S. Natomiast, inwestor oprócz robót budowlanych objętych zakresem w/w decyzji zrealizował w poziomie parteru tj. nad pomieszczeniami piwnicznymi nadbudowę (ściany i strop). Na w/w roboty budowlane inwestor nie posiadał wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. W ocenie organu, z uwagi na okoliczność, iż sporna część przedmiotowego obiektu budowlanego została zrealizowana samowolnie, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nadto, iż zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozważania skarżących, dotyczące możliwości zastosowania w postępowaniu zwykłym przepisu art. 50 i 51 Prawa budowlanego, nie mogą przesądzać o kwalifikowanej wadliwości weryfikowanego rozstrzygnięcia, bowiem należy mieć na uwadze, iż tylko stwierdzenie, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu, dowodzi o rażącym naruszeniu prawa, co z kolei rodziłoby konieczność wyeliminowania takiego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem organu, w omawianym przypadku powyższa okoliczność nie ma miejsca. Organ kasacyjny podniósł także, iż wbrew twierdzeniom skarżących, decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 2002 r. nie jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem weryfikowana decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 2002 r., była i jest nadal wykonalna zarówno pod względem faktycznym jak i prawnym. Organ wskazał, iż z treści, znajdującej się w aktach sprawy, Ekspertyzy Budowlanej sporządzonej przez dr. inż. J. S. nie wynika jednoznacznie, aby rozbiórka części obiektu budowlanego usytuowanego przy ul. W. [...] w S. była technicznie niewykonalna. Autor w/w opracowania wskazał jedynie na rodzaj ewentualnych następstw rozbiórki przedmiotowej części obiektu, stwierdzając jednocześnie, iż: "Rozbiórka nielegalnie wykonanego obiektu w podwórzu jest możliwa... ". Organ powołał się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 8 lutego 1985 r., sygn. akt I SA 1090/84 oraz wyrok z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. akt III SA 1146/85, ONSA 1986, Nr 1, poz. 12). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się również zaistnienia pozostałych przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a., które skutkować by mogły stwierdzeniem nieważności kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. i J. S. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, lub o uchylenie decyzji w całości i o zobowiązanie organu do przesłuchania dr. inż. J. S., a także o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadka na okoliczność rzeczywistej, a błędnie odczytanej przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego opinii, skarżący zarzucili kontrolowanej przez sąd decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a., przez sprowadzenie niewykonalności obowiązku do jej wymiaru fizycznego, jak również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, przez uchylenie się od uwzględnienia rzeczywistej treści opinii rzeczoznawcy. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący wskazali, iż podstawą wydania decyzji o rozbiórce był początkowo art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a następnie art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem strony skarżącej, zmiana kwalifikacji sytuacji prawnej była wynikiem nie tylko braku zdecydowania co do podstawy prawnej rozbiórki ale co do podstaw merytorycznych takiej rozbiórki. Skarżący podnieśli, iż wybudowanie łącznika nastąpiło w oparciu o nagłą potrzebę zapobieżenia katastrofie lokalnej, jedynie z przekroczeniem zakresu pozwolenia na budowę, w postępowaniu administracyjnym powinien mieć zaś zastosowanie tryb z art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Zdaniem strony, organy nie wzięły pod uwagę części opinii dr. inż. J. S., w której jest mowa o możliwości wystąpienia awarii (a nawet lokalnej katastrofy), a więc części na której skarżący opierają swoje twierdzenia o niewykonalności decyzji. W ocenie strony skarżącej, kwalifikacja niewykonaności obowiązku winna uwzględniać nie tylko fizyczną możliwość wykonania obowiązku, ale i konsekwencje, które mogą być tak drastyczne (jak katastrofa budowlana), że przesądzają o niedopuszczalności wykonania obowiązku. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 §1 w/w ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy, co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy, co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w niniejszej sprawie, była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2002 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...], nakazującą, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, M. i J. S. rozbiórkę części obiektu budowlanego, zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, usytuowanego na działce przy ul. W. [...] w S., tj. wykonanej od strony zaplecza nadbudowy nad pomieszczeniami piwnicznymi (ściany i strop nad parterem). Należy zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż badana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2002 r., znak: [...], nie jest obarczona żadną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianych w art. 156 § 1 kpa. Tym samym zarzuty podnoszone przez skarżących w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, iż za rażące naruszenie prawa nie można uznać błędów w wykładni prawa, ale przekroczenie przepisu w sposób jasny i jednoznaczny. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy istnieje możliwość rozbieżnych interpretacji, a każda z nich daje się w równym stopniu uzasadnić. Wybór jednej z nich nie może być uznany za rażące naruszenie prawa, nawet, jeżeli zostanie ona uznana za nieprawidłową. Uchybienie takie będzie miało miejsce, gdy w nie budzącym wątpliwości stanie prawnym zostanie wydana decyzja, która swoją treścią stanowi zaprzeczenie obowiązujących przepisów. Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jak ustaliły organy nadzoru budowlanego, decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2000 r., Nr [...], o pozwoleniu na budowę, dotyczyła jedynie przebudowy i rozbudowy piwnic na pub w budynku przy al. W. [...] w S. Inwestor niezależnie od robót budowlanych związanych z w/w pozwoleniem na budowę, wybudował nad kondygnacją piwniczną kondygnację w poziomie parteru, stanowiącą część przyszłego projektowanego obiektu, na wybudowanie którego nie uzyskał stosownej decyzji właściwego organu. Powyższe ustalenia dokonane przez organ nadzoru budowlanego obligowały go do wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej dokonanej samowolnie nadbudowy nie można rozpatrywać w kategoriach przekroczenia zakresu decyzji o pozwoleniu na budowę, którą legitymowała się strona (decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2000 r., Nr [...]). Tym samym nie można postawić kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji zarzutu rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutu podnoszonego w skardze, dotyczącego możliwości zastosowania w postępowaniu administracyjnym trybu wynikającego z art. 50 i 51 Prawa budowlanego, należy uznać go za nieuzasadniony. Stwierdzić należy, iż przepis art. 48 Prawa budowlanego dotyczy takich obiektów, których budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bez względu na to czy obiekt ten został już wybudowany, czy budowa jest w toku (z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanym przypadku), zaś przepis art. 50 odnosi się do samowolnie realizowanych robót budowlanych nie będących budową. Zgodnie z art. 3 pkt 6 i 7, będą to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 nie ma zastosowania do obiektu budowlanego będącego w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 48, także wówczas, gdy budowa nie została zakończona, (por. uchwałę NSA z 20.10.1997 r., OPS 3/97, ONSA 1998 Nr 1, poz. 3). Nie można również badanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji postawić zarzutu niewykonalności. Trwała niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Decyzja jest niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. wówczas, gdy zachodzi przeszkoda w jej wykonaniu wynikająca z określonych przepisów prawa lub jest ona faktycznie niemożliwa do wykonania np. przy istniejącym stanie wiedzy technicznej. W orzecznictwie przyjmuje się, że o niewykonalności decyzji przesądzają takie okoliczności uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Nie uzasadnia natomiast twierdzenia o niewykonalności decyzji jej wysoki koszt lub nieopłacalność ekonomiczna. Trudności wynikające wyłącznie z negatywnego stanowiska adresata decyzji, zainteresowanego utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 5 k.p.a., to jest nie uzasadniają stwierdzenia jej nieważności z tego tytułu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 1984 r., sygn. akt I SA 804/84, ONSA 1984, Nr 2, poz. 123, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 1986 r., sygn. akt III SA 1146/85, ONSA 1986, Nr 1, poz. 12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 295/05). Nawet znaczny stopień trudności przy wykonywaniu prac rozbiórkowych nie usprawiedliwia twierdzenia o niewykonalności decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 1985 r., sygn. akt SA/Kr 1260/84). Ekspertyza budowlana obiektu stanowiącego nadbudowę parterową nad pomieszczeniami piwnicznymi w podwórzu budynku nr [....] przy Al. W., sporządzona przez dr inż. J. S. stwierdza, iż "rozbiórka nielegalnie wykonanego obiektu w podwórzu jest możliwa ..." (pkt 7.2.) oraz, iż "rozbiórka obiektu byłaby trudna i kosztowna ..." (pkt 8.3.). Powyższa ekspertyza wskazuje również na możliwość wystąpienia ewentualnej awarii (a nawet lokalnej katastrofy) oraz na niezasadność rozbiórki. Powyższe okoliczności, nie powodują, iż decyzja jest niewykonalna w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Dodać również należy, iż zgłoszony przez skarżących wniosek o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka, nie mógł zostać przez Sąd uwzględniony. W postępowaniu przed sądem administracyjnym nie może być prowadzone postępowanie dowodowe z zeznań świadków, gdyż przepisy ustawy regulującej postępowanie przed tymi sądami takiej regulacji nie przewidują. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i zgodnie z art. 106 § 3 (p.p.s.a.) może jedynie przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2000 r., sygn. akt I SA 428/99, LEX 55767). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.