II SA/Wr 486/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spraw.) Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Uzasadnienie: Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po zapoznaniu się z odwołaniem J. O. od wydanej z upoważnienia Prezydenta W., decyzji Zastępcy Dyrektora Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa w Urzędzie Miejskim W. z dnia [...]r. (Nr ...), odmawiającej przyznania J. O. prawa własności działki gruntu, na podstawie art. 134, w związku z art. 129 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja ta została prawidłowo doręczona J. O. w dniu 25 marca 2009 r. (środa), za zwrotnym poświadczeniem odbioru (dołączonym do k. 70). W dniu 9 kwietnia 2009 r. (czwartek) J. O. osobiście złożyła w siedzibie organu pierwszej instancji podanie sporządzone w dniu 7 kwietnia 2009 r. zawierające odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Na odwołaniu tym widnieje prezentata organu pierwszej instancji z dnia 9 kwietnia 2009 r. Warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowemu terminowi powoduje bezskuteczność odwołania ze względu na ostateczność decyzji. Zgodnie z art. 129 § 2 kpa, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Termin do wniesienia odwołania jest terminem ustawowym, dlatego organ administracji publicznej nie może go przedłużać ani skracać. Wniesienie odwołania po upływie terminu powoduje bezskuteczność odwołania, w związku z czym, przed rozpatrzeniem sprawy w postępowaniu odwoławczym skład orzekający Kolegium zobowiązany był, z mocy art. 134 kpa zbadać, czy odwołanie J. O. wniesione zostało w przewidzianym przepisami prawa terminie. Zgodnie z dyspozycją art. 57 § 1 kpa, przy obliczaniu terminu nie uwzględnia się dnia doręczenia decyzji, a upływ ostatniego dnia uważa się za koniec terminu. Decyzja organu pierwszej instancji została doręczona stronie w dniu 25 marca 2009 r. (środa) Zatem, w niniejszej sprawie, ostatnim dniem do wniesienia odwołania był dzień 8 kwietnia 2009 r. (środa). Podania w postępowaniu administracyjnym mogą być wnoszone osobiście bądź za pośrednictwem urzędu pocztowego w formie przesyłki pocztowej. Kolegium ustaliło, że w niniejszej sprawie odwołanie od opisanej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione osobiście przez stronę w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu oznaczonym na prezentacie tego organu, tj. w dniu 9 kwietnia 2009 r. Dodatkowo, osobiste złożenie odwołania w tym dniu potwierdziła J. O. w piśmie z dnia 18 maja 2009 r. Na podstawie wyżej opisanych dokumentów Kolegium ustaliło, że odwołanie od opisanej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione do organu w dniu 9 kwietnia 2009 r. (czwartek). Wnosząca odwołanie nie wystąpiła o przywrócenie terminu w trybie art. 58 § 1 kpa, zgodnie z którym, w razie uchybienia należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że nastąpiło bez jego winy. W związku z powyższym, należało uznać, że zakwestionowana decyzja stała się ostateczna z upływem dnia 8 kwietnia 2009 r., a odwołanie zostało wniesione przez stronę po upływie ustawowo oznaczonego terminu. Powyższe okoliczności obligowały organ odwoławczy do wydania zgodnie z art. 134 kpa, postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Na powyższe postanowienie J. O. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., wskazując w jej uzasadnieniu, że przesyłkę zawierającą decyzję organu I instancji odebrała na poczcie w dniu 27 marca 2009r., co poświadcza załączone do skargi potwierdzenie urzędu pocztowego. Oświadczyła, że w dniu 25 marca 2009r., pracownik urzędu pocztowego, pozostawił "awizo w skrzynce pocztowej", wobec wyjazdu całej rodziny. Skarżąca odebrała przesyłkę w urzędzie pocztowym w dniu 27 marca 2009 r. Zatem termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 10 kwietnia 2009r. natomiast odwołanie wniesiono w dniu 9 kwietnia 2009r. w konsekwencji termin do wniesienia odwołania został zachowany. W dalszej części skargi skarżąca zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w sprawie przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga złożona w tej sprawie podlega uwzględnieniu. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd w niniejszej sprawie jest jedynie ocena pod względem zgodności z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia przez skarżącą odwołania od decyzji Zastępcy Dyrektora Wydziału Mienia Komunalnego i Skarbu Państwa w Urzędzie Miejskim W. z dnia [...] r. (Nr [...]), odmawiającej przyznania - prawa własności działki gruntu. Jak wynika z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy, decyzja organu pierwszej instancji zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i sposobie jej zaskarżenia. Istota sporu sprowadza się natomiast do prawidłowego ustalenia daty odbioru przesyłki zawierającej ową decyzję, bowiem od tej daty rozpoczął bieg termin do wniesienia od niej odwołania. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Wniesienie przez stronę odwołania nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. W razie stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje postanowienie, o jakim mowa w art. 134 zdanie pierwsze, część druga, którym stwierdza uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W wyroku z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2813/93 (Wspólnota 1994/39/14) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, co do tego, czy odwołujący się przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a., w przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Naruszenie tych przepisów prowadzi do uchylenia postanowienia". Organ orzekający, wydając takie postanowienie winien także zbadać, czy wniesione odwołanie nie zawiera elementów usprawiedliwiających uchybienie terminu do jego wniesienia. Obowiązek organu orzekającego w tym zakresie wynika także z przepisu art. 7 i art. 8 k.p.a. Wskazane przepisy prawa nakładają na organ obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, jak również obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Natomiast w wyroku z dnia 5 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 786/99 (LEX nr 78948) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Istotą i celem postępowania administracyjnego jest zawsze załatwienie sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Przy czym załatwienie sprawy należy rozumieć, jako załatwienie sprawy co do jej istoty w całości lub części (art. 104 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy w znaczeniu procesowym, a niewątpliwie takim jest wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a., jest ostatecznością, kiedy nie ma prawnych możliwości podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego." Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy zauważyć należy, jak trafnie podkreśla organ odwoławczy, że w piśmie z dnia 7 kwietnia 2009 r. nazwanym odwołaniem, skarżąca nie powołuje okoliczności, z których miałoby wynikać, że zdaje sobie sprawę z tego, że odwołanie składa po terminie. W odwołaniu tym nie wskazuje także okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać złożenie odwołania z uchybieniem terminu. Dopiero w skardze złożonej do Sądu na wydane przez organ w postępowaniu odwoławczym postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, skarżąca kwestionuje prawidłowość doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Twierdzi, że przesyłkę zawierającą decyzję organu pierwszej instancji z racji nieobecności w miejscu zamieszkania, zarówno jej, jak i całej rodziny w dniu 25 marca 2009 r. odebrała na poczcie w dniu 27 marca 2009 r. W dniu 25 marca 2009r. była awizowana. Powyższą okoliczność poświadcza, zdaniem skarżącej potwierdzenie urzędu pocztowego złożone na kopercie, na której oprócz stempla pocztowego z datą dzienną 25 marca 2009 r. umieszczonego obok informacji o awizowaniu przesyłki w tym samym dniu, poniżej znajduje się odręczna adnotacja, że przesyłkę odebrano na poczcie w dniu 27 marca 2009r. wraz ze stemplem pocztowym opatrzonym datą 27 marca 2009r. i nieczytelnym podpisem. Zauważyć należy, że twierdzenia dotyczące prawidłowości doręczenia skarżącej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji zostały przez nią podniesione dopiero w skardze wniesionej do Sądu Administracyjnego, a w związku z zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ustaleniami organu odwoławczego odnoszącymi się do doręczenia decyzji organu pierwszej instancji. Powyższe okoliczności nie mogą być jednak przedmiotem postępowania przed Sąd em administracyjnym, który powołany jest do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że nie może samodzielnie prowadzić w tym zakresie postępowania wyjaśniającego oraz dokonywać samodzielnych ustaleń. Czynności te bowiem należą do postępowania administracyjnego i winny być dokonane przez organ odwoławczy na etapie postępowania drugoinstancyjnego. Do organu tego należy też obowiązek wszechstronnego rozważenia dowodów zebranych w sprawie w celu wyjaśnienia owych istotnych dla ustalenia w sposób prawidłowy daty odbioru przesyłki poleconej przez jej adresata, w tym przypadku przez skarżącego. Okoliczności te mają istotny wpływ na wynik sprawy i nie zostały w żaden sposób wyjaśnione przez organ drugiej instancji. Winny być zatem wyjaśnione i rozpatrzone na etapie wstępnego badania istnienia w sprawie przesłanek z art. 129 § 2 k.p.a., a obowiązek ich wyjaśnienia i ustalenia należy właśnie do organu odwoławczego. Jakkolwiek zgodzić się należy ze stanowiskiem organu dotyczącym mocy dowodowej zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej, na którym widnieje data 25 marca 2009 r., to jednak, w ocenie Sądu, dowód ten należy oceniać w całokształcie okoliczności sprawy i dowodów w niej zebranych na tę okoliczność, w szczególności w sytuacji, gdy strona kwestionuje prawidłowość doręczenia, czy datę doręczenia przesyłki. Innymi słowy, istnienie w sprawie dowodu w postaci zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki poleconej przez jej adresata nie wyklucza prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego w sytuacji, gdy strona kwestionuje prawidłowość doręczenia, czy datę doręczenia przesyłki. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca twierdzi, że przesyłkę awizowaną w dniu 25 marca 2009 r. odebrała na poczcie w dniu 27 marca 2009 r. ,co wydaje się potwierdzać informacja znajdująca się na odwrocie koperty, z której wynika, że przesyłka była awizowana w dniu 25 marca 2009 r. Poniżej znajduje się natomiast adnotacja odręczna o wydaniu przesyłki na poczcie potwierdzona stemplem pocztowym na którym widnieje data 27 marca 2009 r. Należy również zauważyć, że na odwrocie zwrotnego potwierdzenia przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji (k.69 akt administracyjnych) w pkt. 2 formularza znajduje się również informacja o awizowaniu tej przesyłki w dniu 25 marca 2009r.. W pkt. 1 zawarto informację o doręczeniu przesyłki adresatowi, podczas gdy w miejscu potwierdzenia odebrania przesyłki obok daty 25 marca 2009 r. znajduje się podpis z podaniem imienia i nazwiska odbierającego, który istotnie różni się od imiennego podpisu skarżącej umieszczonego zarówno na złożonym przez nią odwołaniem jak i skargą. Kwestia ta nie była przedmiotem wyjaśnień organu prowadzącego postępowanie w sprawie, a wobec dopuszczalności, zdaniem Sądu, prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, wymaga to wyjaśnienia przez organ administracji. Rozpatrując podniesioną przez skarżącą sporną kwestię daty doręczenia decyzji organu I instancji niezbędne jest także, zdaniem Sądu, rozważenie i wyjaśnienie prawidłowości samego doręczenia. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę na postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, nie jest uprawniony nie tylko do oceny legalności decyzji wydanej w tym postępowaniu przez organ pierwszej instancji ale także do samodzielnego wyjaśniania i ustalania wszelkich kwestii związanych z doręczeniem decyzji organu pierwszej instancji. Podniesione przez skarżącą pozostałe zarzuty skargi kwestionujące prawidłowość postępowania i decyzji wydanej w jego wyniku przez organ pierwszej instancji, pozostają bez wpływu na treść zaskarżonego postanowienia. Wymaga podkreślenia, że skarżąca nie domaga się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Twierdzi bowiem, że odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji złożyła w terminie. Podnosi natomiast zarzuty dotyczące doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Powyższe twierdzenia i zarzuty jako dotyczące wstępnego etapu badania spełnienia w sprawie przesłanek z art. 129 § 2 k.p.a., których wyjaśnienie i prawidłowe ustalenie jest rzeczą organu administracji, zdecydowały o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ wyjaśni i ustali, zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, spełnienie w sprawie przesłanek z art. 129 § 2 k.p.a., z uwzględnieniem wyrażonego wyżej stanowiska Sądu i w zależności od wyników owego postępowania wyjaśniającego, wyda w sprawie właściwe orzeczenie dotyczące złożonego przez skarżącą odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W tej sytuacji, na podstawie wyżej powołanego przepisu prawa, orzeczono jak w sentencji wyroku.