II OSK 860/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno ( spr. ) Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 528/09 w sprawie ze skargi G. S. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 10 grudnia 2009 r., II SA/Wr 528/09 uchylił postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu [...] sierpnia 2009 r., Nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze z [...] lutego 2009 r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że 17 listopada 2008 r. adwokat Z. K. - działając imieniem skarżącej G. S. - złożył w organie II instancji wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu wykonania obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze z [...] sierpnia 1999 r., Nr [...]. Z akt sprawy wynika, że postanowienie organu I instancji z [...] lutego 2009 r., Nr [...] odmawiające umorzenia postępowania egzekucyjnego - doręczone zostało jedynie samej stronie, nie zaś jej pełnomocnikowi. Zatem o fakcie toczącego się postępowania o umorzenie postępowania egzekucyjnego wiedziały organy obu instancji i wobec tego powinny były wstrzymać się z wydaniem skarżonych postanowień. Sytuacja taka istnieje nadal, albowiem wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 grudnia 2009 r., II SA/Wr 527/09 uchylono postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] i poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że w orzecznictwie przyjęty jest pogląd, iż w przepisie art. 59 § 1 pkt. 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) chodzi o niewykonalność obowiązku zaistniałą zarówno po wydaniu decyzji, jak i o niewykonalność decyzji, która zaistniała jeszcze przed wydaniem decyzji. W pierwszym z wskazanych przypadków - niewykonalność decyzji po jej wydaniu czyni ją bezprzedmiotową w ujęciu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w drugim przypadku zaś - zachodziłaby nieważność decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyrok NSA z 15 czerwca 1999r., IV SA 505/96, LEX nr 47778). Podobny pogląd prezentowany jest w literaturze. Jeżeli obowiązek wynika z decyzji administracyjnej, to jego niewykonalność może zaistnieć zarówno przed wydaniem decyzji, jak i po jej wydaniu. Niewykonalność decyzji o charakterze trwałym, istniejąca w dniu jej wydania, jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Natomiast niewykonalność decyzji po jej wydaniu oznacza, iż decyzja jest bezprzedmiotowa, co stanowi - zgodnie z art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. - przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, (L. Klat-Wertelecka, Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej, Wrocław 2009, s. 312). W okolicznościach niniejszej sprawy, podniesienie przez skarżącą zarzutu o niewykonalności nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze z [...] sierpnia 1999 r., Nr [...] obowiązku rozbiórki z równoczesnym wskazaniem adresata przedmiotowego wniosku - organu II instancji, czyli Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu powinno było spowodować rozważenie przez tenże organ - wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] sierpnia 1999 r., mając na uwadze art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. Ponadto wskazano, że z art. 40 § 1 k.p.a. wynika zasada formułująca obowiązek organu doręczania pisma stronie postępowania. Nie ma ona jednakże charakteru bezwzględnego, bowiem § 2 powołanego przepisu dopuszcza wyjątek dotyczący wypadku, gdy strona ustanowiła swojego pełnomocnika, co miało miejsce w sprawie. Mimo, że adwokat skarżącej złożył wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego – organy nie doręczyły mu wydawanych rozstrzygnięć. Tym samym, w sprawie doszło do naruszenia art. 40 § 2 w zw. z art. 109 § 1 oraz art. 32 k.p.a. W konsekwencji zaś zaniechania przez organ I instancji doręczenia postanowienia z [...] lutego 2009 r., Nr [...] pełnomocnikowi strony, doszło do pominięcia tej strony w postępowaniu. Znaczenia prawnego nie ma przy tym fakt, iż zaskarżona decyzja została wysłana do samej skarżącej, skoro nie mogła korzystać z pomocy swego pełnomocnika, do czego była uprawniona w świetle powołanego wyżej art. 32 k.p.a. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną wniesioną przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, w której Sądowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) poprzez dopuszczenie do rozpoznawania sprawy, która jest objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami w sprawie o umorzenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że decyzja nakazująca rozbiórkę wykonanych robót w poszyciu tarasu i muru oporowego była niewykonalna w dniu jej wydania bądź stała się niewykonalną po jej wydaniu i przez to stała się bezprzedmiotową i że fakt ten został ustalony w postępowaniu zakończonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10.12.2009 r., II SA/Wr 527/09, a także naruszenie art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. poprzez orzekanie w sprawie, w której toczyło się postępowanie i zapadł wyrok. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący wydał postanowienie nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2009 r. nr [...], nakładające na G. S. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 38.041 zł za uchylanie się od obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Sąd I instancji uznał, że wydane postanowienia były co najmniej przedwczesne, argumentując takie stanowisko faktem, że aktualnie toczy się postępowanie o umorzenie postępowania egzekucyjnego i sytuacja taka istnieje nadal, albowiem wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 grudnia 2009 r., II SA/Wr 527/09 uchylono postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z [...] sierpnia 2009 r., nr [...] i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Wskazał jednocześnie na art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. stanowiący o niewykonalności obowiązku będącego podstawą do wszczęcia egzekucji i związanej z tym podstawy do umorzenia tegoż postępowania. Zdaniem wnoszącego skargę Sąd I instancji powinien odrzucić skargę, gdyż sprawa egzekucji nałożonego prawomocną decyzją obowiązku rozbiórki wybudowanego tarasu z arkadami i muru oporowego była przedmiotem postępowania, w którym zapadł wyrok z 10 grudnia 2009 r., II SA/Wr 527/09. Wyrok ten nie jest prawomocny. Sprawa umorzenia postępowania egzekucyjnego jest tego samego rodzaju sprawą pomiędzy tymi samymi stronami, a ze względu na nieprawomocność wyroku jest sprawą w toku. W takiej sytuacji sąd orzekając w sprawie dotyczącej skargi na postanowienie o wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku orzekał w sprawie tożsamej ze sprawą o umorzenie postępowania egzekucyjnego i naruszył tym dyspozycję zawartą w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.. Skarżący podnosi również naruszenie art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a. przez orzekanie w sprawie, w której zapadł 18 stycznia 2006 r. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (II SA/Wr 680/04) oddalający skargę G. S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu w przedmiocie nakazania rozbiórki muru oporowego oraz tarasu. Sąd administracyjny w w/w wyroku oddalił skargę na decyzję w przedmiocie nakazania rozbiórki wykonanych tarasu i muru oporowego, potwierdzając jej zasadność, a tym samym możliwość jej wykonania. Orzekanie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego oraz nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania prawomocnej decyzji jest orzekaniem w sprawie już rozstrzygniętej prawomocnym wyrokiem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ przepisy, których naruszenie zarzucono Sądowi I instancji nie miały zastosowania w niniejszej sprawie. Mówiąc innymi słowy, tylko fakt, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej zostały źle postawione, uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jej uwzględnienie. Należy bowiem mieć na względzie, że z tożsamością sprawy sądowoadministracyjnej mamy do czynienia w sytuacji, gdy zachodzi identyczność podmiotów i przedmiotu postępowania. Jeżeli więc – jak w rozpatrywanej sprawie (art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a.) – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia, wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, to wniesienie skargi na każde takie postanowienie, wydane w ramach tego samego postępowania egzekucyjnego, powoduje wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego w innej co do przedmiotu sprawie. Stanowisko przeciwne stałoby w sprzeczności z postanowieniami art. 171 p.p.s.a., bo oznaczałoby, że w tej samej sprawie może zapaść kilka wyroków. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.