II GSK 445/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1709/09 w sprawie ze skargi Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w K. na decyzję Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w K. na rzecz Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej M. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w K. na decyzję Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Okręgowy Sąd Dyscyplinarny M. Izby Inżynierów Budownictwa w K. decyzją z [..] kwietnia 2009 r., na podstawie art. 95 ust. 4, art. 96 ust. 1 pkt 1 i art. 98 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, po rozpatrzeniu sprawy odpowiedzialności zawodowej w budownictwie A. B. obwinionego o to, że pełniąc samodzielną funkcję techniczną w budownictwie określoną w art. 12 ust. 1 Prawa budowlanego niedbale sporządził dokument pn. "Opinia techniczna dotycząca zamontowania rur wentylacyjnych i spalinowych mieszkania nr [...] w budynku przy ul. L. [...]" – tj. o czyn z art. 95 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, uznał obwinionego winnym zarzucanego czynu i wymierzył A. B. karę upomnienia. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że A. B. sporządził jako biegły opinię z zakresu budownictwa ogólnego. Według organu sporządzenie tej opinii stanowi przejaw wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, opinia została sporządzona nierzetelnie i niedbale – wobec tego zostały spełnione przesłanki odpowiedzialności zawodowej w budownictwie określone przepisem art. 95 pkt 4 Prawa budowlanego. A. B. wniósł odwołanie od tej decyzji, po rozpatrzeniu którego Krajowy Sąd Dyscyplinarny Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ ten, powołując treść § 2 i § 12 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 24 stycznia 2005 r. w sprawie biegłych sądowych oraz art. 195 Kodeksu postępowania karnego, uznał, że biegłym może być albo biegły sądowy wpisany na listę biegłych przez Prezesa Sądu Okręgowego, albo inna osoba posiadająca odpowiednią wiedzę w określonej dziedzinie. Oznacza to, że gdyby sąd lub organ prowadzący postępowanie wyjaśniające powołał na biegłego osobę, która nie jest członkiem Izby Inżynierów Budownictwa, to wówczas w przypadku zastrzeżeń co do sporządzonej opinii osoba ta nie odpowiadałaby dyscyplinarnie. Powstałaby zatem sytuacja, że za ten sam czyn jedna osoba ponosiłaby odpowiedzialność dyscyplinarną, druga zaś nie, przy czym wyznacznikiem odpowiedzialności byłaby przynależność do okręgowej izby inżynierów budownictwa. Taka sytuacja byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i równości wobec prawa. W ocenie organu sporządzenie opinii na potrzeby postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Policję nie jest wykonywaniem samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, o której mowa w art. 12 Prawa budowlanego, a więc obwiniony nie może ponosić odpowiedzialności zawodowej przed sądem dyscyplinarnym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej M. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie tą decyzją art. 12 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przede wszystkim wskazał na treść art. 95 ustawy – Prawo budowlane, z którego wynika, że odpowiedzialności zawodowej w budownictwie podlegają osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, którą stosownie do art. 12 ustawy jest działalność związana z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych. Przykładowo, według tego przepisu funkcje techniczne polegają na wykonywaniu m.in. projektowania, sprawdzaniu projektów architektoniczno-budowlanych i sprawowaniu nadzoru autorskiego, kierowaniu budową lub innymi robotami budowlanymi, kierowaniu wytwarzaniem konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz nadzorze i kontroli technicznej wytwarzania tych elementów, wykonywaniu nadzoru inwestorskiego, sprawowaniu kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych, rzeczoznawstwie budowlanym. Wskazując na przykładowo wymienione formy wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, Sąd I instancji wskazał, że ich charakter świadczy o ścisłym związku z procesem inwestycyjnym. Sporządzenie natomiast opinii dla sądu lub innego organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające wskazuje na inny charakter tej czynności od wymienionych w art. 12 Prawa budowlanego, z wyjątkiem rzeczoznawcy budowlanego, którą to funkcję mogą pełnić wyłącznie osoby posiadające uprawnienia budowlane. Biegłym sądowym może być osoba, która korzysta z pełni praw cywilnych i obywatelskich, ukończyła 25 lat życia, posiada teoretyczne i praktyczne wiadomości specjalne w danej gałęzi nauki, techniki, sztuki, rzemiosła, a także inne umiejętności, dla których ma być ustanowiona, wyrazi zgodę na ustanowienie biegłym (§ 12 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 8 czerwca 1987 r. w sprawie biegłych sądowych - Dz. U. 1987 r. Nr 18, poz. 112 ze zm.). Reasumując, Sąd I instancji uznał, że sporządzenie przez biegłego powołanego w postępowaniu sądowym lub przygotowawczym opinii z zakresu budownictwa, nie jest wykonywaniem samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie niezależnie od tego, czy opinię sporządza osoba posiadająca uprawnienia budowlane, czy też nie. Osoba posiadająca uprawnienia budowlane i występująca przed sądem w charakterze biegłego nie może ponosić odpowiedzialności zawodowej w budownictwie za nierzetelne sporządzenie opinii. Sporządzenie przez biegłego sądowego nierzetelnej opinii może stanowić podstawę do podjęcia przez Prezesa Sądu czynności nadzorczych. Zgodnie z treścią § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie biegłych sądowych Prezes Sądu Okręgowego może zwolnić z funkcji biegłego z ważnych powodów, w szczególności jeśli biegły nienależycie wykonuje swoje czynności. W skardze kasacyjnej Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej M. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w K. wniesiono o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Skarga kasacyjna została oparta na art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jako naruszenie prawa materialnego wskazano art. 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) przez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym odczytaniu jego treści i przez uznanie, że wykonywanie czynności biegłego sądowego na zlecenie Policji lub sądu powszechnego nie stanowi funkcji technicznej w budownictwie. Jako naruszenie przepisów postępowania wskazano w skardze kasacyjnej art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak wystarczającego uzasadnienia wyroku w odniesieniu do konkretnych zarzutów skargi, a także naruszenie art. 151 powołanej ustawy przez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organ przepisów art. 12 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 105 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że błędna wykładnia art. 12 ustawy – Prawo budowlane dokonana przez Sąd I instancji polegała przede wszystkim na tym, że uznanie działalności za przejaw sprawowania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie zależy od podmiotu, na rzecz którego czynność została wykonana. W ocenie autora skargi kasacyjnej sporządzenie opinii na potrzeby Policji lub sądu jest wykonywaniem samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Naruszenie art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym autor skargi kasacyjnej upatruje w tym, że Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego uznał, że obowiązujące obecnie przepisy wymagają od każdej osoby sprawującej samodzielną funkcję techniczną posiadania uprawnień budowlanych, gdy tymczasem z art. 12 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane uprawnienia budowlane są wymagane jedynie do sprawowania samodzielnych funkcji technicznych, o których mowa jest w art. 12 ust. 1 pkt 1–5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Z uwagi na charakter podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania będących skutkiem naruszenia przepisów prawa materialnego w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 12 ustawy – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Powołany przepis w ust. 1 stanowi, że za samodzielną funkcję techniczną w budownictwie uważa się działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych, a w szczególności działalność obejmującą: 1) projektowanie, sprawdzanie projektów architektoniczno-budowlanych i sprawowanie nadzoru autorskiego; 2) kierowanie budową lub innymi robotami budowlanymi; 3) kierowanie wytwarzaniem konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz nadzór i kontrolę techniczną wytwarzania tych elementów; 4) wykonywanie nadzoru inwestorskiego; 5) sprawowanie kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych; 6) rzeczoznawstwo budowlane. Istotnie, jak podkreślają to zarówno Sąd I instancji, jak i autor skargi kasacyjnej, wymienione czynności mają charakter przykładowy. Zatem art. 12 ust. 1 – Prawa budowlanego nie zawiera zamkniętego zbioru czynności będących samodzielnymi funkcjami technicznymi w budownictwie. Jednak dla potrzeb rozpoznania niniejszej sprawy należy wskazać na ust. 2 art. 12 – Prawa budowlanego, wskazujący na znaczenie elementu o charakterze podmiotowym, mianowicie: samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, określone w ust. 1 pkt 1-5 art. 12 ust. 1 ustawy, mogą wykonywać wyłącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją, stwierdzone decyzją, zwaną "uprawnieniami budowlanymi", wydaną przez organ samorządu zawodowego. Jeśli natomiast chodzi o samodzielną funkcję techniczną w budownictwie, jaką jest rzeczoznawstwo budowlane, to stosowanie do art. 15 ust. 1 rzeczoznawcami budowlanymi mogą być osoby, które: – korzystają w pełni z praw publicznych; – posiadają: – tytuł zawodowy magistra inżyniera, magistra inżyniera architekta, inżyniera lub inżyniera architekta, – uprawnienia budowlane, – co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem, – znaczący dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem. Jak wynika z art. 15 ust. 2 Prawa budowlanego tytuł rzeczoznawcy nadaje organ samorządu zawodowego. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, że przykładowo wymienione samodzielne funkcje techniczne w budownictwie wymagają dla ich pełnienia posiadania uprawnień budowlanych, a w przypadku rzeczoznawcy konieczne jest spełnienie również innych wymogów, które stwierdza organ samorządu zawodowego w drodze decyzji. Biegłych sądowych, stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 8 czerwca 1987 r. w sprawie biegłych sądowych i tłumaczy przysięgłych (Dz. U. z 1987 r. Nr 18, poz. 112 ze zm.) ustanawia przy sądzie okręgowym prezes tego sądu. Biegłym może być ustanowiona osoba, która: – korzysta z pełni praw cywilnych i obywatelskich, – ukończyła 25 lat życia, – posiada teoretyczne i praktyczne wiadomości specjalne w danej gałęzi nauki, techniki, sztuki, rzemiosła, a także innej umiejętności, dla której ma być ustanowiona, – daje rękojmię należytego wykonywania obowiązków biegłego, – wyrazi zgodę na ustanowienie jej biegłym. W związku z wykonywaniem obowiązków biegłego, osoba będąca ustanowionym biegłym sądowym podlega nadzorowi prezesa sadu okręgowego, który może zwolnić z funkcji biegłego z ważnych powodów, w szczególności jeżeli nienależycie wykonuje on swoje obowiązki. Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, polegają na wykonywaniu zadań technicznych, projektowych i nadzorczych w procesie budowlanym. Rzetelność sprawowania tych zadań podlega kontroli i ocenie przez organy samorządu zawodowego. Natomiast rzetelność wykonywania obowiązków biegłego podlega ocenie prezesa sądu okręgowego. Wykazane przez Sąd I instancji różnice pomiędzy obowiązkami biegłego sądowego a sprawowaniem samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie uprawniają do twierdzenia, że sporządzenie opinii przez biegłego sądowego nie należy do żadnej samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Z tego powodu nie sposób podzielić stanowiska wyrażonego w skardze kasacyjnej, że sporządzenie opinii na zlecenie sądu bądź Policji należy uznać za samodzielną funkcję techniczną w budownictwie. Zdaniem składu orzekającego, art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie został przez Sąd I instancji naruszony. Sąd bowiem w dostateczny sposób wyjaśnił z jakich powodów obowiązki biegłego sądowego i wykonywane w tych ramach zadania nie mogą być traktowane jako samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Zastosowanie art. 151 powołanej wyżej ustawy przez Sąd I instancji w tych okolicznościach jest zasadne i oczywiste. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, należało stosownie do art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 tej ustawy.