II SA/Gl 632/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi E. B. oraz M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. nr [...] z dnia [...] r. , 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] roku inwestor – Spółka z o. o. "A" w W., w imieniu której działał pełnomocnik J. K., zwróciła się do Prezydenta Miasta J. o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji o nazwie: bezprzewodowa stacja przekaźnikowa "B" na działce oznaczonej numerem [...], położonej w J. przy ulicy [...] w obrębie C. W toku postępowania przed organem pierwszej instancji strony postępowania (właściciele sąsiedniej działki) E. i M. B. wnieśli w dniu [...]r. pismo, w którym nie wyrazili zgody na budowę wnioskowanej stacji przekaźnikowej podnosząc, iż nie jest ona zgodna z wydaną decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...]z dnia [...]r. Wskazali, że obecnie zlokalizowano wymienioną stację w odległości ok. 2,5 m od granicy z ich działką nr [...], co znacznie ogranicza możliwość jej przyszłego zagospodarowania. Dodali, że na swojej działce zamierzają wybudować budynek mieszkalny i została już wydana decyzja o warunkach zabudowy dla tej inwestycji (decyzja nr [...]z dnia [...]r.). Decyzją nr [...]z dnia [...] r. Prezydent Miasta J., działając na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa bezprzewodowej stacji przekaźnikowej "B" Spółki "A" – Nr [...]". W uzasadnieniu Prezydent wskazał, że w trakcie postępowania wyszły na jaw nowe okoliczności sprawy, a mianowicie fakt, iż na sąsiedniej, w stosunku do wnioskowanej inwestycji, działce planowana jest budowa budynku mieszkalnego i wydana została już w tej sprawie decyzja o warunkach zabudowy. Dokonując analizy przestawionych dokumentów organ stwierdził istniejącą sprzeczność. Na podstawie przedłożonej decyzji lokalizacyjnej celu publicznego nr [...]z dnia [...]r. ustalono lokalizację masztu w północno-zachodniej części działki inwestora, podczas gdy w dołączonej dokumentacji budowlanej maszt ten został zlokalizowany w części południowo-wschodniej działki. Zatem na etapie postępowania w przedmiocie uzyskania decyzji lokalizacyjnej inwestor przewidywał lokalizacje masztu w innej części działki niż we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Dodatkowo wskazał, iż w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki sąsiedniej dla właścicieli E. i M. B., ale nie wystąpienia jeszcze w wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, niemożliwa jest ocena ewentualnego naruszenia przepisów § 12 warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Organ wskazał także, iż w świetle sfałszowanego dokumentu nie można kontynuować postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik Spółki "A". Zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie wyjaśnienie wyczerpująco stanu faktycznego sprawy i poprzez to nie zweryfikowaniu czy przedstawiony projekt budowlany zgodny jest z przepisami, w tym techniczno budowlanymi, naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez arbitralne odmówienie żądaniu zawartym we wniosku bez wyjaśnienia motywów takiego działania oraz naruszenie art. 80 cytowanego Kodeksu poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, a nadto naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez odmowę zatwierdzenia przedłożonego projektu, podczas gdy projekt ten jest w pełni zgodny w przepisami, wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i wydanie decyzji zatwierdzającej złożony projekt i udzielającej pozwolenia na budowę. W wyniku rozpatrzenia niniejszego odwołania Wojewoda Ś. decyzją z dnia [...]r. Nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż twierdzenia odwołania są zasadne. W przypadku bowiem spełnienia wymogów określonych w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane nie można odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy podzielił stanowisko odwołującej się Spółki, iż art. 35 cytowanej ustawy nie ma zastosowania jako podstawa odmowy udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę, a wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla sąsiedniej działki nie może być potraktowane jako nowa okoliczność w sprawie nieznana wcześniej organowi. Podniesione zaś w uzasadnieniu sfałszowanie dokumentu nie zostało w sprawie wykazane i pozostało tylko i wyłącznie domniemaniem. Wskazane uchybienia oraz brak uzasadnienia prawnego i faktycznego przyjętego przez organ stanowiska stało się podstawą dla organu odwoławczego do przyjęcia niniejszego rozstrzygnięcia. Rozpatrując sprawę ponownie, Prezydent Miasta J., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1 art. 34 ust. 4 oraz art. 36 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia [...]r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Budowa bezprzewodowej stacji przekaźnikowej "B" Spółki "A"- Nr [...]", przewidzianej do realizacji na działce nr [...]obręb C., zlokalizowanej przy ulicy [...] w J. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, iż w wyniku przeprowadzonej w dniu [...]r. rozprawie administracyjnej wyjaśniono podnoszone w trakcie poprzedniego postępowania wątpliwości, a w szczególności pojawiające się sprzeczności dotyczące przestawianych w sprawie załączników graficznych z lokalizacją przedmiotowej stacji przekaźnikowej. W świetle złożonych wyjaśnień przez przedstawiciela Spółki uznano przeniesienie lokalizacji masztu na działce za uzasadnione, a w tych warunkach za zasadne uznano także wydanie wnioskowanego pozwolenia na budowę. Wobec przedłożenia przez inwestora wymaganych dokumentów, opinii i uzgodnień rozpatrujący sprawę organ nie znalazł przeciwwskazań do wydania decyzji pozwolenia na budowę dla planowanej przez Spółkę inwestycji. Odwołanie od tej decyzji złożyli właściciele sąsiedniej działki – E. i M. B., podnosząc argumenty wskazane w trakcie pierwszego postępowania. Wyrazili swoje uzasadnione wątpliwości co do możliwości zagospodarowania własnej działki, przy utrzymaniu kwestionowanej decyzji umożliwiającej lokalizacje masztu w odległości 2 m od granicy ich działki. Powtórzyli informację o przeniesieniu tej lokalizacji w stosunku do pierwotnej ustalonej w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nadto wyjaśnili, iż nie brali udziału w rozprawie administracyjnej wobec zbyt późnego (2 dni przed wyznaczonym terminem) odebrania zawiadomienia i zaplanowanym wcześniej "pobytem w tym czasie na feriach". Rozpoznając to odwołanie Wojewoda Ś. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu wskazał, że każdy ma prawo do zabudowy własnej nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w sprawie, w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Analiza akt wykazała, że inwestor przedłożył kompletny projekt budowlany, sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Przedłożony projekt budowlany jest, w ocenie organu, zgodny z decyzją Prezydent Miasta J. o lokalizacji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, przewidzianej do realizacji na działce [...]obr. C. Organ nie może uwzględnić zarzutu odwołujących się o lokalizacji projektowanej inwestycji niezgodnie z pierwotnym jej usytuowaniem, gdyż zarówno decyzja o warunkach zabudowy terenu jak również decyzja lokalizacji celu publicznego określają jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji, nie muszą zaś przesądzać o usytuowaniu w odniesieniu do granic nieruchomości. Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełniania wymagań określonych w przywołanych przepisach (czyli art. 35 ust. 4 i art. 32 ust. 2) właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego właściciele działki sąsiedniej (nr [...]) E. i M. B. Zarzucając organowi naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 1 do 3 Prawa budowlanego oraz naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazali, iż w wyniku naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracyjne nie wyjaśniły dokładnie stanu faktycznego sprawy a naruszenie art. 80 i art. 107 § 3 – doprowadziło do rozpatrzenia spraw, bez analizy całego materiału dowodowego i odpowiedniego (wymaganego) uzasadnienia przyjętego rozstrzygnięcia. Pominięta została przez organy obu instancji kwestia oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednią, chociaż skarżący podnosili fakt usytuowania masztu stacji przekaźnikowej w odległości 2 m od granicy z ich działką i 6 m od planowanego na ich działce domu mieszkalnego. Nie wyjaśniono nadto rozbieżności pomiędzy pierwotnym miejscem lokalizacji tego masztu (wskazanym w decyzji o lokalizacji celu publicznego) o ostatecznym innym usytuowaniu obiektu w kwestionowanej decyzji. Wskazali na brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia oraz brak wymaganego raportu, domagając się stwierdzenia nieważności tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek Sąd nie wszystkie zawarte w niej argumenty podziela. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja nie jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Wydana została bowiem z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wskazać przyjdzie na wstępie, że w istocie sporną kwestią w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji było ustalenie, czy przedłożony projekt budowlany zgodny jest z decyzją o lokalizacji celu publicznego wydaną przez Prezydenta Miasta J. w dniu [...]r., a także czy przedłożony projekt budowlany w zakresie zagospodarowania działki zgodny jest z przepisami techniczno-budowlanymi, a w szczególności z przepisem § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Pozostałe bowiem kwestie podnoszone przez skarżących, a w szczególności zarzut braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pozostawał bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodnie bowiem z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm. obowiązujący w dacie orzekania) uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wymaga realizacja: planowanego przedsięwzięcia oddziaływującego lub mogącego znacząco oddziaływać na środowisko określonego w art. 51 ust. 1 i ust., 2 ustawy, które dokładnie określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu ba środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Wprawdzie na dzień wszczęcia postępowania w sprawie planowane przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia jako znacząco oddziaływujące na środowisko (instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacje i radiolokacje, emitujące pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowania izotropowo wynosi nie mniej niż 100W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz), to jednak w wyniku zmiany powołanego powyżej rozporządzenia w dniu [...] r. zmieniła się dotychczasowa sytuację prawna, gdyż w odmienny sposób sformułowano zapisy dotyczące linii radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych. Z uwagi na fakt, iż żadna z przewidzianych do zamontowania anten nie będzie posiadała mocy promieniowania większej niż 2000 W, nie kwalifikując się tym samym do rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie wymagała sporządzania raportu ani uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego też prowadzone w tym zakresie postępowanie, wobec przedstawionej powyżej zmiany przepisów, zostało decyzją Prezydenta Miasta J. z dnia [...] r. umorzone. Przechodząc zaś do kwestii spornej, a mianowicie zmiany lokalizacji planowanej inwestycji, przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.) decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kształtować warunków lokalizacji odmiennie od ustalonych w powyższej decyzji. Organ właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, mimo, iż nie jest uprawniony do ingerowania w treść decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, powinien jednak w postępowaniu wyjaśniającym poddać ustalenia z niej wynikające stosowanej ocenie, tak jak pozostały materiał dowodowy. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: - zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska; - zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; - kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia ze względu na specyfikę projektowanego obiektu budowlanego (...); - wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia- zaświadczeniem o uprawnieniu do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Uzyskanie więc decyzji o lokalizacji celu publicznego oznacza, że inwestor uzyskuje nie tyle przyrzeczenie wydania pozwolenia na budowę, co uprawnienie do ubiegania się o takie pozwolenie. Można przyjąć, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach lokalizacyjnych określonych w tej decyzji, jeżeli jej adresat spełni warunki przewidziane przepisami Prawa budowlanego. Organ właściwy dla wydania pozwolenia na budowę nie może więc postąpić wbrew ustaleniom decyzji lokalizacyjnej i nie może dokonywać weryfikacji jej postanowień, pozostając związany tą decyzją. Dokonując natomiast analizy porównawczej zgodności kwestionowanej decyzji udzielającej pozwolenie na budowę oraz zatwierdzającej projekt budowlany dla stacji przekaźnikowej "B" z uzyskaną wcześniej decyzją o lokalizacji celu publicznej dla tej stacji nie można nie zauważyć podstawowej różnicy, a mianowicie zmiany lokalizacji planowanej inwestycji. O ile według załącznika, do decyzji Prezydenta Miasta J. z dnia [...]r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego planowaną budowę masztu przewidziano w części północno- zachodniej przewidzianej do zabudowy działki [...], o tyle w przedstawionym do zatwierdzenia projekcie budowlanym lokalizacja zmieniła się na południowo-wschodnią, w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]należącej do skarżących E. i M.B., którzy uzyskali już decyzję o warunkach zabudowy swojej działki (decyzja z dnia [...] r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego). Mając na uwadze tę ostatnią decyzję uznać trzeba, że skarżący planują na swojej działce budowę domu mieszkalnego, a zatem będą występować o uzyskanie pozwolenia na budowę. Uwzględniając zaś zatwierdzoną, rozpatrywanym pozwoleniem na budowę, wbrew wcześniejszej decyzji lokalizacyjnej, lokalizację przedmiotowej stacji przekaźnikowej, spowoduje to sytuację uniemożliwiającą uzyskanie przez skarżących pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji, wobec nie spełnienia warunków techniczno- budowlanych. Na marginesie godzi się zauważyć, że decyzja o lokalizacji celu publicznego wydana inwestorowi w swej treści zawierała zapis: "przedmiotowa inwestycja nie może ograniczyć możliwości zagospodarowania działek sąsiednich oraz pogorszyć stanu środowiska naturalnego" – (zob: punkt F zdanie1 tej decyzji). Zauważyć przy tym należy, że organ odwoławczy w ogóle nie uwzględnił, a nawet nie zauważył tego zapisu, dokonując analizy w przedmiotowej sprawie. Nie może ulegać wątpliwości, że prawo własności pozwala inwestorowi na zagospodarowanie swojej nieruchomości zgodnie z jego wolą. Jednak swoboda ta została ustawowo ograniczona poprzez warunek zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa (art. 4 Prawa budowlanego), z czym każdy właściciel (inwestor) winien się liczyć. Rozpoznając sprawę ponownie organ w pierwszej kolejności wezwie inwestora do skorygowania przestawionego w sprawie projektu budowlanego zgodnie z uzyskaną decyzją o lokalizacji celu publicznego, a następnie ponownie rozpatrzy sprawę. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego, albowiem nie zostały wyjaśnione istotne dla sprawy okoliczności, jak również nie znalazły one odzwierciedlenia w uzasadnieniu uchylonej decyzji, czym naruszono przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to z kolei powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cytowanej ustawy, a o kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 tej ustawy.