II FSK 1175/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Rypina (sprawozdawca), Sędziowie NSA Edyta Anyżewska, WSA del. Ludmiła Jajkiewicz, Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Kr 1125/07 w sprawie ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 11 lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sygn. akt I SA/Kr 1125/07 oddalił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 11 lipca 2007 r. w przedmiocie zwrotu tytułów wykonawczych. Z bezspornego stanu faktycznego sprawy wynika, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. wystawił w dniu 20 kwietnia 2007 r. tytuły wykonawcze, obejmujące zaległości z tytułu składek ZUS A. K. zamieszkałej w A. i przesłał je do realizacji Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w C.. Tytuły wykonawcze nie były zaopatrzone w klauzulę o skierowaniu do egzekucji. Po rozpoznaniu zażalenia na postanowienie organu administracji z dnia 11 maja 2007 r. Dyrektor Izby Skarbowej postanowieniem z dnia 11 lipca 2007 r. stwierdził, że prawidłowo Naczelnik Urzędu Skarbowego nie uznał się właściwym do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w oparciu o przesłane tytuły wykonawcze. W uzasadnieniu podniesiono, że wierzyciel, będący jednocześnie organem egzekucyjnym, jest zobligowany z urzędu do przystąpienia do egzekucji. Organ egzekucyjny wierzyciela winien więc nadać tytułom wykonawczym klauzulę wykonalności i podjąć próbę zastosowania środków egzekucyjnych, do stosowania których jest uprawniony. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że stanowisko Naczelnika Urzędu Skarbowego należy uznać za uzasadnione w świetle art. 19 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: ustawa egzekucyjna), a także treści art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej w związku z § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.) określanego dalej "rozporządzeniem wykonawczym". Sąd stwierdził, że z treści art. 26 § 4 ustawy egzekucyjnej jednoznacznie wynika, iż w przypadku, gdy wierzyciel, będący jednocześnie organem egzekucyjnym, wystawi tytuł wykonawczy jest obowiązany podjąć czynności w ramach postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji ustawa egzekucyjna nie zawiera przepisów, które pozwalałby wierzycielowi, będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, zwolnić się od obowiązku prowadzenia egzekucji i które jednocześnie nakładałyby ten obowiązek na inny organ egzekucyjny. Podkreślił, iż częściowo tę kwestię regulują przepisy § 6 rozporządzenia wykonawczego do ustawy egzekucyjnej, w szczególności § 6 ust. 5. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że tylko w przypadku, gdy podjęte czynności egzekucyjne okazały się bezskuteczne, wierzyciel będący organem egzekucyjnym może skierować tytuły wykonawcze do właściwego naczelnika urzędu skarbowego. Natomiast, jak podkreślił Sąd, w rozpoznawanej sprawie Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. przed przekazaniem tytułów wykonawczych Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w C. nie prowadził postępowania egzekucyjnego (czynności wstępnych, rozpoznawczych i wykonawczych). Świadczy o tym m.in. brak w tytułach wykonawczych przekazanych do "skarbowego" organu egzekucyjnego, klauzuli organu egzekucyjnego (Dyrektora Oddziału ZUS w Zabrzu) o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. W ocenie składu orzekającego Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie wykazał (nie podjął nawet próby wykazania), że podejmowane były jakiekolwiek czynności rozpoznawcze w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego z wykorzystaniem posiadanych uprawnień (np. art. 36, art. 71 ustawy egzekucyjnej). Za takim stanowiskiem przemawia także treść § 6 ust. 7 rozporządzenia wykonawczego. Sąd nie podzielił również stanowiska strony skarżącej, że podstawą prawną do przekazania tytułów wykonawczych właściwym naczelnikom urzędów skarbowych jest § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego. Wskazał, że skorzystanie z tego przepisu zdeterminowane jest posiadaniem wiedzy o rzeczywistym istnieniu majątku na obszarze działania innego organu egzekucyjnego. Sąd stwierdził, że z akt sprawy nie wynika żeby wraz z przekazaniem tytułów wykonawczych wskazano informacje o istnieniu na terenie działania Naczelnika Urzędu Skarbowego majątku należącego do zobowiązanego. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną złożył pełnomocnik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.) w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie dokonał nieprawidłowej wykładni § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego. Podnosząc powyższy zarzut strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go postanowień, rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. W ocenie autora kasacji interpretacja § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego idzie zbyt daleko. Wskazuje, że przesłanką zastosowania tego przepisu jest brak wiedzy wierzyciela, będącego zarazem organem egzekucyjnym, o majątku dłużnika na swoim terenie działania. Dodaje, że ta okoliczność występuje w tej sprawie. Podkreśla, że nie jest jasne dlaczego wierzyciel miałby nadawać tytułowi klauzulę o skierowaniu go do egzekucji, gdy zgodnie z wiedzą wierzyciela brak jest majątku dłużnika, do którego mógłby tę egzekucję skierować. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej Dyrektor Oddziału ZUS jest uprawniony do żądania wykonania, w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku uiszczenia zaległych składek na ubezpieczenie społeczne, będąc jednocześnie organem egzekucyjnym uprawnionym do egzekwowania tego obowiązku, przy zastosowaniu środków egzekucyjnych w ograniczonym zakresie. Oznacza to, że Dyrektor Oddziału ZUS jest uprawniony do przystąpienia z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 1 i § 4 ustawy egzekucyjnej). Momentem rozpoczynającym postępowanie egzekucyjne jest w tym przypadku moment wystawienia tytułu wykonawczego (art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy egzekucyjnej). Środkami egzekucyjnymi w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych jest egzekucja: z pieniędzy, z wynagrodzenia za pracę, ze świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego oraz ubezpieczenia społecznego, a także renty socjalnej, z rachunku bankowego i wierzytelności pieniężnych (art. 1a pkt 12 ustawy egzekucyjnej). To właśnie do stosowania tych środków egzekucyjnych uprawniony jest Dyrektor Oddziału ZUS, w myśl art. 19 § 4 ustawy egzekucyjnej, podejmując czynności egzekucyjne w ramach posiadanych kompetencji. Pojęcie "czynności egzekucyjne" ustawodawca definiuje w art. 1a pkt 2 ustawy egzekucyjnej i rozumie przez to wszelkie podejmowanie przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Dopiero po ustaleniu w sposób kategoryczny, że prowadzona przez niego egzekucja okazała się w całości lub w części bezskuteczna - niezwłocznie kieruje tytuł wykonawczy do właściwego miejscowo naczelnika urzędu skarbowego celem prowadzenia postępowania egzekucyjnego (§6 pkt 5 rozporządzenia wykonawczego). Wobec tego, że na żadnym etapie postępowania Dyrektor Oddziału ZUS nie przedstawił dowodów świadczących o bezskutecznym podejmowaniu działań zmierzających do wyegzekwowania dochodzonej przez siebie kwoty, trafne było stanowisko organów podatkowych jak również ocena tego stanowiska dokonana przez Sąd pierwszej instancji. Zasadne jest również stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące możliwości przekazania naczelnikowi urzędu skarbowego tytułu wykonawczego w trybie § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego. Z treści powyższego przepisu wynika, że Dyrektor Oddziału ZUS kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego, jeżeli wykaże, że nie jest mu znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję. Oznacza to, że skorzystanie z tego przepisu uzależnione jest od posiadania wiedzy o rzeczywistym istnieniu majątku na obszarze działania innego organu egzekucyjnego. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, że Dyrektor Oddziału ZUS, kierując do naczelnika urzędu skargowego tytuły wykonawcze, załączył informacje, o której mowa w § 6 ust. 3 cytowanego rozporządzenia. Jest rzeczą oczywistą, że taką wiedzę o majątku dłużnika można uzyskać wszczynając postępowanie egzekucyjne. I na koniec należy wskazać, że zgodnie z art. 29 § 2 ustawy egzekucyjnej organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wykonawczy wierzycielowi, jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2. W myśl art. 27 § 1pkt 10 ustawy egzekucyjnej tytuł wykonawczy zawiera klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu do egzekucji administracyjnej. Powyższa klauzula stanowi stwierdzenie, że tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i nadaje się do wykonania. Omawiana klauzula jest istotna ze względu na art. 130 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy egzekucyjnej, zgodnie z którym wykonaniu w trybie egzekucji administracyjnej podlegają decyzje ostateczne oraz te decyzje nieostateczne, którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności, albo gdy podlegają one natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Na wykonalność decyzji administracyjnej, będącej podstawą egzekucji, mogą mieć również wpływ przepisy dotyczące możliwości wstrzymania wykonalności decyzji ostatecznej. Z tego też względu część G, nazwaną "klauzula o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji", wypełnia organ egzekucyjny, w rozpoznawanej sprawie - Dyrektor Oddziału ZUS i dopiero po bezskutecznej egzekucji kieruje tak wystawiony tytuł do naczelnika urzędu skarbowego. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za oczywiście bezzasadne i na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.