II GSK 794/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Łd 473/09 w sprawie ze skargi A. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A. R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Łd 473/09, oddalił skargę A. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia 30 kwietnia 2009 r. Prezydent Miasta Ł., cofnął A. R. licencję nr [...] na wykonywanie transportu drogowego taksówką, wydaną w dniu [...] września 2003 r., zobowiązując jednocześnie do jej zwrotu w terminie 7 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Po rozpatrzeniu odwołania, postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia dowołania. SKO w Ł. ustaliło, że w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta Ł. z 30 kwietnia 2009 r. została doręczona stronie w trybie art. 44 k.p.a. 22 maja 2009 r., natomiast odwołanie strony zostało złożone 18 czerwca 2009 r. Z zestawienia dat doręczenia decyzji organu pierwszej instancji i daty złożenia odwołania, zdaniem SKO wynika, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu, określonego w art. 129 § 2 k.p.a, co obligowało organ do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych SKO w Ł. podkreśliło, że późniejsze doręczenie decyzji organu I instancji, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy decyzja została doręczona stronie w trybie zastępczym nie powoduje otwarcia na nowo terminu do wniesienia odwołania. Oddalając skargę Sąd I instancji stwierdził, iż z załączonych do akt administracyjnych dokumentów bezspornie wynika, że przesyłkę zawierającą decyzję organu pierwszej instancji awizowano w dniu 8 maja 2009 r. Zawiadomienie o pozostawieniu awizowanej przesyłki w urzędzie pocztowym na okres 7 dni, umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. W związku z nieodebraniem jej przez adresata we wskazanym terminie awizowano przesyłkę ponownie w dniu 18 maja 2009 r. Zwrot do nadawcy nastąpił w dniu 25 maja 2009 r. Od daty zatem pierwszego awiza do dnia zwrotu do nadawcy upłynęło pełne 14 dni. W takiej sytuacji doręczenie nastąpiło z upływem okresu 14 dni, czyli w dniu 22 maja 2009 r. W sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie decyzji organu pierwszej instancji stronie, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują bowiem możliwości przyjęcia dwóch różnych dat doręczenia decyzji. Zdaniem Sądu I instancji fakt, że z uwagi na przeciągające się postępowania reklamacyjne w sprawie doręczenia decyzji z dnia 30 kwietnia 2009 r., organ pierwszej instancji przesłał ponownie skarżącemu swoją decyzję, nie spowodował ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania, sytuacji gdy prawny skutek procesowy doręczenia nastąpił w trybie art. 44 k.p.a. Powyższy wyrok A. R. zaskarżył w całości skargą kasacyjną i wniósł o jego uchylenie i zmianę poprzez uwzględnienie skargi albo uchylenie go w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Objętemu skargą kasacyjną wyrokowi skarżący zarzucił: naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) polegające na: – błędnej wykładni przepisu art. 44 § 2-4 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest zastosowanie do nieprawidłowo doręczonej przesyłki pocztowej i przyjęcie, iż doręczenie decyzji było skuteczne; - naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na naruszeniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi A. R. w wyniku błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez przyjęcie, iż skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. przez uznanie, iż doręczenie zastępcze decyzji spełniało wymogi wynikające z art. 44 k.p.a. Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej podał, że jak wynika z pisma Urzędu Miasta Ł. z dnia 22 czerwca 2009 r. organ zareklamował pierwszą przesyłkę, czyli tę z dnia 8 maja 2009 r., albowiem listonosz doręczający przesyłkę nie wypełnił czytelnie zwrotnego potwierdzenia odbioru, a ponadto brakowało podpisu listonosza, informacji o dacie i miejscu doręczenia awizo. W świetle powyższego nie można zatem uznać, że nastąpiło prawidłowe doręczenie zastępcze pierwszej przesyłki. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd I instancji nie wziął w ogóle pod uwagę przytoczonej okoliczności, błędnie przyjmując, że doręczenie zastępcze było skuteczne, zaś ponowne doręczenie nie powoduje otwarcia terminu do wniesienia odwołania. Nieprawidłowe doręczenie przesyłki, które miało w sprawie miejsce wyłącza domniemanie doręczenia. Zgodnie z wykładnią art. 44 k.p.a. dla ustalenia, czy zastępcze doręczenie może być uznane za skuteczne, konieczne jest w pierwszym rzędzie poczynienie przez organ, ustaleń faktycznych co do prawidłowości doręczenia przesyłki. W omawianym przypadku pracownik poczty popełnił błąd polegający na nieczytelnym wypełnieniu zwrotnego poświadczenia odbioru, braku podpisu listonosza i braku informacji o dacie i miejscu doręczenia awizo. Braki te organ uznał za istotne na tyle, że reklamował przesyłkę, a następnie nadał ją powtórnie. Nie można zatem nie uwzględnić tej okoliczności przy ocenie skuteczności pierwszego doręczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Główne zagadnienie prawne objęte zarzutami skargi kasacyjnej sprowadza się do ustalenia czy został naruszony przepis art. 44 § 2–4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – i przyjęcie, że w tym stanie faktycznym doręczenie zastępcze decyzji organu I instancji było skuteczne i nastąpiło w dniu 22 maja 2009 r. Przepis art. 44 k.p.a. zawiera uregulowania dotyczące terminów odbioru pism przez adresata oraz fikcji prawnej ich doręczeń. Ustawa z dnia 11 marca 2005 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 78, poz. 682) dostosowała ten przepis do stanowiska zajętego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 września 2002r. SK 35/01 (Dz. U. nr 157, poz. 1318) odnośnie obowiązku dwukrotnej awizacji pism sądowych ze względu na poszanowanie prawa do sądu zawartego w art. 45 Konstytucji R.P. Podnieść należy, iż instytucja doręczenia zastępczego stwarza domniemanie doręczenia. Dlatego też zasady stosowania tej instytucji winny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Przepis art. 44 § 1 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a. Pierwszą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w art. 44 k.p.a. jest przechowanie pisma przez okres czternastu dni w placówce pocztowej lub złożenie pisma w urzędzie właściwej gminy (miasta) na ten okres (§ 1 pkt.1 i 2). Drugą przesłanką skuteczności doręczenia przewidzianego w tym przepisie jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni w placówce pocztowej lub złożeniu w urzędzie gminy (miasta), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W wypadku gdy adresat pisma nie podjął przesyłki w terminie siedmiu dni, wówczas doręczający jest obowiązany pozostawić powtórnie zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pisemnego zawiadomienia (§3). Złożenie przez doręczającego pisma w jednym z miejsc wskazanych w omawianej normie oraz umieszczenie zawiadomienia o złożeniu pisma w miejscu określonym w tym przepisie należy uważać za doręczenie dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni liczonego od następnego dnia od dnia złożenia pisma w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez skargi A. R. w wyniku błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego na skutek przyjęcia, że doręczenie zastępcze decyzji było prawidłowe i spełniało wymogi wynikające z art. 44 k.p.a. Zasadnie skarżący wskazał, że Sąd I instancji nie odniósł się do tego, że na dowodzie doręczenia decyzji z dnia z dnia 30 kwietnia 2009 r. brak jest informacji o dacie i miejscu pozostawienia awizo, jest ono nieczytelnie wypełnione oraz brak jest na nim podpisu listonosza. Zwrócić należy uwagę, że warunkiem przyjęcia przez organ, iż nastąpiło doręczenie zastępcze jest dysponowanie przez organ niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi, że spełnione zostały przesłanki określone w art. 44 k.p.a. Musi istnieć pewność co do tego, że nastąpiło prawidłowe zawiadomienie adresata o pozostawieniu przesyłki w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, jak i miejscu gdzie może go odebrać i o terminie odbioru, a zwrotne potwierdzenie odbioru musi być wypełnione czytelnie wraz z podpisem listonosza. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji została wysłana A. R. w dniu 6 maja 2009 r., przesyłka była dwukrotnie awizowana, na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak jest jednak informacji listonosza o dacie i miejscu doręczenia awiza, jest ono nieczytelnie wypełnione oraz brak jest na nim podpisu listonosza. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji wziął pod uwagę powyższe okoliczności, choć powinien był to zrobić badając zgodność zaskarżonego aktu z prawem. Zasadne jest zatem wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko, że Sąd I instancji nie zbadał wnikliwie, czy doręczenie zastępcze decyzji spełniało wymogi wynikające z art. 44 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji ograniczył się do przytoczenia treści przepisów mających zastosowanie w sprawie i stwierdzenia, że dokonane doręczenie zastępcze spełnia ustawowe wymagania. Następnie podał, kiedy została awizowana przesyłka i kiedy – w jego ocenie - nastąpił skutek doręczenia. Podkreślenia wymaga, że przewidziany w art. 44 k.p.a. sposób doręczenia oparty jest na konstrukcji fikcji prawnej. Adresat pisma może się uchylić od skutków prawnych doręczenia dokonanego w powyższym trybie wskazując, że nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające jego zastosowanie. Materialnoprawne skutki doręczenia pisma stronie, oparte na domniemaniu mogą powstać tylko po dokładnym spełnieniu warunków określonych przepisem ustawowym (art. 44 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało już wyjaśnione, że dla stwierdzenia skuteczności doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. konieczne jest udokumentowanie ścisłego dokonania wszystkich ustanowionych w tym artykule czynności doręczyciela. Konieczne jest więc dokonanie przez doręczyciela wszystkich czynności łącznie przewidzianych tym przepisem, by można było uznać przesyłkę za skutecznie doręczoną w trybie zastępczym. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji miał wątpliwości czy przesyłka została w tym trybie doręczona i zarządził jej reklamację a nadto ponowne doręczenie decyzji. Sąd I instancji nie rozważył czy w tych okolicznościach były podstawy do przyjęcia, iż organ prawidłowo w niniejszej sprawie zastosował 44 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji oceni, czy w stanie faktycznym sprawy - uwzględniając powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego - zostały spełnione warunki przewidziane w art. 44 k.p.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego, znajduje oparcie w przepisach art. 203 pkt 1 p.p.s.a.