II OSK 730/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1771/09 w sprawie ze skargi "S." z siedzibą w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia instalacji oddala skargę kasacyjną II OSK 730/10 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1771/09 po rozpoznaniu skargi inwestora na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...]utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] kwietnia 2008 r. wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia przez inwestora zamiaru instalacji tablicy reklamowej - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku podano, iż zgłoszenie instalacji tablicy reklamowej zostało dokonane w dniu [...] września 2006 r. po czym sprzeciw z dnia [...] października 2006 r. został uchylony decyzją organu odwoławczego z dnia [...] października 2007 r. a następnie ponownie została wydana decyzja o sprzeciwie z dnia [...] kwietnia 2008 r. Jako podstawę prawną wydania decyzji o sprzeciwie powołano art. 30 ust. 2 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118/ z powołaniem się na to, iż inwestor pomimo wezwania do uzupełnienia braków zgłoszenia w wyznaczonym terminie braków tych nie uzupełnił. Wojewoda Mazowiecki po rozpoznaniu odwołania inwestora utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie zaś do zarzutu odwołania w kwestii przekroczenia 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu ustosunkował się negatywnie powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym stwierdza się, że po uzupełnieniu dokumentów przez stronę, organ ma jeszcze termin 30-dniowy do wydania rozstrzygnięcia /por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 93/05/. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł inwestor zarzucając naruszenie art. 7, 77 ( 1 i 107 ( 1 kpa jak też podnosząc, że żądanie uzupełnienia braków zgłoszenia było bezzasadne bowiem organ miał wiedzę wystarczającą do komunikowania się ze stroną a więc nie było podstaw do wniesienia sprzeciwu a ponadto decyzje były dwukrotnie uchylane co spowodowało, że termin określony w art. 30 Prawa budowlanego nie został przez organ dotrzymany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Sąd stwierdził, że całe postępowanie przeprowadzone zresztą po raz kolejny przez organ I instancji było wadliwe a tym samym wadliwa jest decyzja organu II instancji. Sąd podzielił też słuszność twierdzenia strony, że żądanie podania adresu dla doręczeń, jako uzupełnienia braku formalnego zgłoszenia było nieprawidłowe. Nie było bowiem w sprawie wątpliwości w kwestii pełnomocnika profesjonalnego - radcy prawnego, który reprezentował stronę a zatem wydanie postanowienia na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązującego do uzupełnienia zgłoszenia o adres do korespondencji, nie może rodzić skutku w postaci przerwy biegu terminu do wydania decyzji o sprzeciwie a tym bardziej do twierdzenia, ze termin ten powinien być liczony od początku. W przypadku, gdy sprawa trafia do organu II instancji a w tym czasie upłynął już termin do wniesienia sprzeciwu, organ ten powinien zaskarżoną decyzję uchylić i orzec o umorzeniu postępowania w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki zarzucając naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na błędnym przyjęciu, że organ I instancji uchybił 30-dniowemu terminowi do wniesienia sprzeciwu a ponadto naruszenie art. 133 ( 1 i 141 ( 4 ppsa z uwagi na oparcie się wyłącznie na treści decyzji a nie na materiale zgromadzonym w aktach sprawy jak i zamieszczeniu w uzasadnieniu wyroku wskazówek niemających pokrycia w materiale dowodowym i w przepisach prawa /dot. stwierdzenia, że organ II instancji powinien był wcześniej uchylić decyzję i umorzyć postępowanie/. W lakonicznym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że termin do zgłoszenia sprzeciwu może w zależności od okoliczności sprawy, rozpoczynać swój bieg na nowo po złożeniu dokumentów na skutek wezwania organu do ich uzupełnienia, zaś w razie nieuzupełnienia braków, od końcowego dnia wyznaczonego w postanowieniu. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną wadliwe jest zwłaszcza rozumowanie prowadzące do wniosku, że organ II instancji powinien uchylić decyzję o sprzeciwie i skoro utracił kompetencję do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji powinien orzec o umorzeniu postępowania. Wobec budzącego poważne wątpliwości prawne zagadnienia w tej kwestii /w świetle art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego/ w skardze kasacyjnej zawarta jest sugestia co do zwrócenia się w trybie art. 187 ( 1 ppsa o skierowanie tego zagadnienia do rozstrzygnięcia przez rozszerzony skład NSA. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazuje się naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane w związku z tym, iż według wnoszącego skargę kasacyjną błędnie Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona decyzja w sprawie sprzeciwu została wydana z uchybieniem terminu określonego w tym przepisie, a także naruszenie podanych przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec oparcia rozstrzygnięcia tylko na treści zaskarżonej decyzji i nieprawidłowych pouczeń w uzasadnieniu wyroku. Otóż nie jest w sprawie sporne, iż postępowanie w sprawie sprzeciwu zostało wszczęte decyzją z dnia [...] października 2006 r., którą organ architektoniczno-budowlany zakwestionował zamierzenie inwestycyjne zgłoszone w dniu [...] września 2006 r. Decyzja o sprzeciwie została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2007 r. a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem organu I instancji /z [...] marca 2008 r./ nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia w terminie 14-dniowym zgłoszenia o adres do korespondencji w związku z upoważnieniem udzielonym pełnomocnikowi, po czym decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, ponownie został wniesiony sprzeciw dotyczący zamiaru wykonania instalacji określonej tablicy reklamowej, ze względu na to, iż inwestor w wyznaczonym terminie nie uzupełnił braków zgłoszenia. Odwołania od tej decyzji organ II instancji nie uwzględnił podzielając stanowisko organu I instancji, iż wobec nieuzupełnienia na żądanie organu braku zgłoszenia o adres do korespondencji zaistniała materialno-prawna podstawa do wniesienia sprzeciwu /art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego/. Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku jako kluczową w sprawie okoliczność potraktował w pierwszym rzędzie długotrwałość postępowania w sprawie sprzeciwu, a także wydanie zaskarżonej decyzji o sprzeciwie wyłącznie z tej przyczyny, że inwestor nie uzupełnił we wskazanym terminie rzekomego w istocie w ocenie Sądu braku formalnego zgłoszenia, to jest podania adresu do korespondencji, podczas gdy inwestor ustanowił profesjonalnego pełnomocnika - radcę prawnego, którego adres był prawidłowo podany w zgłoszeniu. W ocenie Wojewody zarzut przekroczenia terminu do wniesienia sprzeciwu jest bezzasadny, skoro wydano formalnie postanowienie wzywające do uzupełnienia braku zgłoszenia, które powoduje, że termin do wniesienia sprzeciwu należy liczyć od nowa, zaś dla tej okoliczności w istocie bez znaczenia pozostaje, czy rzeczywiście brak formalny zgłoszenia miał miejsce a więc czy postanowienie organu I instancji wzywające do usunięcia takiego, nawet rzekomego braku formalnego, wywołało skutek w postaci przerwy biegu terminu do wniesienia sprzeciwu. Przedstawiony przebieg postępowania w sprawie nie jest w skardze kasacyjnej kwestionowany. Podnosi się wprawdzie zarzut oparcia się przez Sąd I instancji jedynie na treści zaskarżonej decyzji a nie na całości materiału zgromadzonego w aktach sprawy nie twierdząc jednocześnie, że ocena Sądu w kwestii braku podstaw do wydania postanowienia wzywającego do usunięcia tzw. "braków zgłoszenia" nie jest właściwa. Jak to wynika z materiału zgromadzonego w sprawie, od dnia zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowej tablicy reklamowej /[...].09.2006 r./ do dnia wydania decyzji o sprzeciwie /[...].04.2008 r./ utrzymanej następnie w mocy decyzją organu II instancji /[...].08.2009 r./ upłynęły prawie 3 lata, przy czym wyłączną przyczynę wydania tej decyzji stanowił według organów orzekających obu instancji, w istocie jak to słusznie stwierdził Sąd I instancji, rzekomy brak formalny zgłoszenia, którego na żądanie organu nie uzupełnił w terminie inwestor, to jest niewskazanie adresu dla doręczeń korespondencji w sytuacji posiadania przez inwestora pełnomocnika, którym był radca prawny, zaś adres jego kancelarii był znany organowi. W tak nie kwestionowanych okolicznościach sprawy według Naczelnego Sądu Administracyjnego należy całkowicie przyznać rację Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, iż nie można skutecznie twierdzić, jak to czyni wnoszący skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki, że decyzja o sprzeciwie została wydana z zachowaniem terminu określonego w ustawie do jej wydania. Wprowadzenie krótkiego, bo 30-dniowego terminu do wydania decyzji o sprzeciwie, którą organ architektoniczno-budowlany jako kompetentny w sprawie, w pewnych sytuacjach może, a w innych powinien, zakwestionować zamiar realizacji inwestycji budowlanej powoduje, że w tych sprawach obowiązuje jeszcze bardziej, w stosunku do innych spraw administracyjnych, zaostrzony reżim co do szybkości działania organów administracji publicznej. Organy administracji publicznej powinny działać zgodnie z prawem, na podstawie przepisów prawa a także szybko, nie dopuszczając do zwłoki czy przewlekłości. W sprawach dotyczących sprzeciwu, ponadto pod rygorem utraty kompetencji do wydania decyzji. Przyjęcie takiego poglądu, jaki prezentuje w niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki, iż każde postanowienie, byle by tylko było wydane z powołaniem się na przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, ma ten skutek, iż powoduje, że termin do wydania decyzji o sprzeciwie przestaje biec, zaś rozpoczyna się jego bieg dopiero albo po wykonaniu przez inwestora żądania organu określonego w postanowieniu wydanym ze wskazaniem ww. przepisu oraz w terminie określonym przez organ, lub też od upływu tego terminu w razie niezastosowania się przez inwestora do żądania organu, prowadzi właśnie do takich sytuacji, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, kiedy to w odniesieniu do inwestycji, która według woli ustawodawcy jest na tyle prosta, iż powinna być realizowana szybko i tylko na podstawie zgłoszenia, postępowanie faktycznie toczy się przez wiele lat. Powodem takiego stanu rzeczy jest przy tym, jak to zasadnie wskazuje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, całkowicie pozbawione podstaw prawnych i faktycznych uznanie organu architektoniczno-budowlanego, iż pomimo, że inwestora reprezentuje profesjonalny pełnomocnik, musi on dodatkowo wskazać organowi inny adres umożliwiający doręczanie korespondencji. Stanowisko Sądu I instancji w niniejszej sprawie zasługuje na pełną aprobatę, gdyż tak wadliwie wydane postanowienie wzywające do uzupełnienia rzekomych braków zgłoszenia nie może być potraktowane jako wywołujące skutek w postaci przerwania biegu terminu do wydania decyzji o sprzeciwie. W konsekwencji słuszny jest też pogląd, że postępowanie w sprawie sprzeciwu powinno być umorzone, zaś w istocie bez znaczenia jest, czy uczyni to organ I instancji, czy też organ odwoławczy. Sąd I instancji zauważył jedynie, iż skoro sprawa w wyniku odwołania wniesionego przez inwestora trafiła już do organu II instancji, tenże organ powinien był uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie sprzeciwu. Zastrzeżenia podniesione w skardze kasacyjnej w tym zakresie nie mogą być uznane za zasadne. Brak również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw do tego, aby skierować zagadnienie budzące poważne wątpliwości do rozpatrzenia przez rozszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwłaszcza iż takiego zagadnienia w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny się nie dopatruje. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.