I SA/Wa 1559/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi B. O. i J. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty P. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz B. O. i J. O. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz na rzecz B. O. kwotę 7220 (siedem tysięcy dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania B. O. i J. O. (dalej powoływani jako skarżący) utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę M. własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] (zmienioną decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...]) Wójt Gminy M. zatwierdził podział działki nr [...]. W wyniku podziału została wydzielona została m.in. działka nr [...] – przeznaczona w planie miejscowym pod drogę publiczną gminną, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy M.. Skarżący w dniu 24 maja 2006 r. złożyli do Wójta Gminy M. wniosek o ustalenie odszkodowania za przedmiotową działkę. Starosta P. decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania, jednak Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na brak dowodu na przeprowadzenie negocjacji w sprawie odszkodowania. Rozpatrując sprawę ponownie Starosta ustalił, że strony nie doszły do porozumienia co do wysokości odszkodowania, w związku z czym dopuszczalne było wszczęcie administracyjnego postępowania odszkodowawczego. W dniu [...] kwietnia 2008 r. został sporządzony operat szacunkowy. W dniu 9 czerwca 2008 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna. Po przeprowadzeniu której skarżący nie zgadzając się ze sporządzoną wyceną wnieśli szereg uwag do sporządzonego operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy w odpowiedzi na zarzuty skarżących sporządziła w dniu [...] lipca 2008 r. aktualizację w/w operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy stwierdziła, że z uwagi na to, iż ceny zawarte w istniejących umowach sprzedaży gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne, jak też gruntów zajętych pod drogi publiczne nie są cenami wolnorynkowymi wartość nieruchomości została określona jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Kolejna rozprawa odbyła się w dniu 17 października 2008 r. Biegła w piśmie z dnia 25 października 2008 r. ustosunkowała się do uwag z rozprawy administracyjnej. W oparciu o powyższe, uznając operat za sporządzony prawidłowo Starosta wydał w dniu [...] lutego 2009 r. decyzję, w której ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za 1m2 na łączną sumę [...] złotych. Skarżący wnieśli odwołanie od tej decyzji. Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył cały przebieg postępowania, a ponadto stwierdził, że nie ma kompetencji do podważania wyboru przez rzeczoznawcę majątkowego metody szacowania nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Panią W. K. w dniu [...] kwietnia 2008 r., a następnie zaktualizowany w dniu [...] lipca 2008 r. został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym. Organ podniósł, że zgodnie z art. 75 Kpa opinia biegłej jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie. Opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie jest zatem wiążąca dla Starosty przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Operat szacunkowy podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie dotyczącej w szczególności prawidłowości ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego wysokości odszkodowania w korelacji z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wojewoda zaznaczył, że w celu zapoznania się stron z operatem szacunkowym, w dniu 17 października 2008 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna. Z akt sprawy wynika, iż rzeczoznawca majątkowy Pani W. K. pisemnie ustosunkowała się do wszystkich wątpliwości i uwag wnioskodawców. Jeśli natomiast strona uważa, że sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jej wątpliwości powinna "przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego". Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Panią W. K. w dniu [...] kwietnia 2008 r., a następnie zaktualizowany w dniu [...] 07.2008 r. został sporządzony zgodnie z przepisami prawa i nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym. Skarżący nie zgodzili się z tym rozstrzygnięciem i wnieśli na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie art. 7, 21 ust. 2, 32 ust. 1 Konstytucji RP, art. 98 ust. 3, art. 128 ust. 1 oraz art. 153 ugn, Jak również przepisów procesowych tj. art. 7, art. 8 i 9, 75 i 78 Kpa. Zdaniem skarżących operat szacunkowy stanowiący podstawę określenia wysokości odszkodowania został sporządzony nieprawidłowo. Nieprawidłowości te polegały na przyjęciu w sposób dowolny i nieuzasadniony współczynnika wzrostu cen na poziomie 1,4 % miesięcznie. Niczym nie jest poparta teza o stabilizacji cen nieruchomości w 2008 r. Przy tym rzeczoznawca zawęził ilość transakcji do 11 opierając się na umowach z okresu od 20 kwietnia 2007 r. do dnia 13 lutego 2008 r., a ostania transakcja opisane w operacie została zawarta rok przed wydaniem decyzji, co podważa aktualność przyjętej w decyzji wartości odszkodowania. Rzeczoznawca poddał ocenie wyłącznie dwie transakcje zawarte w 2008 roku. Niezrozumiałe są również kryteria, co do oceny cechy działki jak sąsiedztwo i droga dojazdowa. Nie wiadomo jaka jest różnica pomiędzy działką wycenianą a działką nr [...] co do przeznaczenia w planie miejscowy. Podobne zarzuty skarżący zgłaszają co do aktualizacji operatu. Przed wszystkim mimo upływu czasu od sporządzenie pierwotnego operatu w zestawieniu wybranych nieruchomości poddano ocenie te same nieruchomości. Biegła stosując metodę porównania parami przyjęła do porównania nieruchomości o całkowicie różnej powierzchni tj. nieruchomości o pow., [...] m2, [...] m2 oraz [...] m2. Są to nieruchomości nie do porównania z wycenianą nieruchomością. Ustalone w oparciu o powyższy operat odszkodowanie nie realizuje zdaniem skarżących konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania. W dalszej części skargi przedstawione są zarzuty dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego poprzez oparcie się na niekompletnym oraz nieaktualnym operacie szacunkowym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ w zaskarżonej decyzji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zbadał, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. 2. Podstawę prawną do wydania decyzji w niniejszej sprawie stanowił art. 98 ust. 3, art. 129 ust. 1, art. 130 i art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Według przepisu art. 98 ust. 3 powołanej ustawy za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (opisane w ust. 1 tego przepisu), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. 3. Z przepisu art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zaś, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi z zastrzeżeniem art. 135 wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określeniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania - jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). 4. Określając wartość wywłaszczonych nieruchomości konieczne jest korzystanie z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzonego z uwzględnieniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Jest to dowód w sprawie podlegający ocenie, a jego wartość dowodowa może być w razie potrzeby weryfikowana. Dowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego podlega przy tym ocenie organu rozstrzygającego sprawę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (zob. wyrok NSA z dnia 4 października 2006 r. I OSK 417/06, Lex nr 281387). 5. Kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma interpretacja § 36 powołanego rozporządzenia. Z treści § 36 ust. 1 -2 wynika, ze przy określeniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne wykorzystywane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych pod drogi publiczne (ust. 1). Natomiast w przypadku braku takich cen wartość gruntów określa się w sposób następujący: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %; 2) wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio do ustalenia odszkodowania za działki gruntu, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy z tym, że stan nieruchomości z których wydzielono te działki, przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzający podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości, a ceny przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania (ust. 3). 6. W rozpoznawanej sprawie rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2008 r. (str. 12), jak również w aktualizacji operatu z dnia [...] lipca 2008 r. (str. 12) oszacowała wartość nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (s. 12 operatu) stwierdzając, że "na lokalnym rynku nieruchomości występują umowy sprzedaży gruntu przeznaczonego pod drogi publiczne, jak też gruntów zajętych pod drogi publiczne, ceny w nich zawarte nie są cenami wolnorynkowymi". Przyjęcie takiej oceny charakteru cen umów cywilnoprawnych, których przedmiotem są grunty zajęte pod drogi publiczne prowadzi w efekcie do uznania, że przepis § 36 ust.1 rozporządzenia jest przepisem martwym już od chwili jego ustanowienia. W tym wypadku nie dość, że biegła dokonuje oceny, do której nie jest uprawniona, to jeszcze interpretacja taka stałaby w oczywistej sprzeczności z zasadą racjonalności ustawodawcy oraz z zasadą, że system sprawny jest spójny, logiczny i zupełny. 7. Wyjaśnić należy, że powołane przepisy § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, określają kolejność wyboru materiału porównawczego dla celów dokonania wyceny, wskazując w pierwszym rzędzie na ceny transakcyjne, uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero zatem po ustaleniu, że nie występują na obszarze analizowanym transakcje porównywalne dotyczące nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne, możliwe jest przejście do metody wyceny określonej w § 36 ust. 2 cytowanego rozporządzenia (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Po 97/08). 8. W związku z tym stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie biegły w sposób nieuprawniony pominął ceny nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne, nie jest przy tym rzeczą rzeczoznawcy majątkowego stwierdzanie, że ceny te nie są wolnorynkowe. Skoro prawodawca nakazał brać pod uwagę te ceny, to biegły był zobligowany do przyjęcia do porównań cen nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne. Dopiero ustalenie, że rynek nieruchomości nie odnotował dostatecznej liczby umów cywilnoprawnych z zakresu przeniesienia własności gruntów zajętych pod drogi publiczne umożliwiało biegłej rezygnację z zawartej w § 36 ust.1 rozporządzenia reguły określania wartości wycenianej działki. 9. Nie ma żadnych wątpliwości, że operat szacunkowy jest dokumentem, któremu przepisy procedury administracyjnej dają pełny walor dowodowy. Nie oznacza to jednak zwolnienia organu od własnego ustalenia jaką należność tytułem odszkodowania powinna wypłacić gmina, która przejęła grunty pod drogę. Aby do tego doprowadzić należy zgromadzić odpowiedni materiał dowodowy i dokonać jego właściwej oceny. Organ natomiast stosownie do art. 77 § 1 kpa obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. 10. Prawidłowa weryfikacja i ocena dowodu wymaga wnikliwej analizy merytorycznej. Obowiązujące przepisy nie zwalniają organu od samodzielnego ustalenia odszkodowania. Wyniki analizy rynku w celu określenia wartości rynkowej gruntu dokonane przez uprawnione do tego podmioty stanowią dopiero podstawę do ustalenia odszkodowania. 11. Wskazania do ponownego rozpatrzenia sprawy wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, przy czym organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinny mieć na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności i doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z przepisami prawa. Z podanych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego tj § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. poprzez jego błędną wykładnię, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.