II OSK 796/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska -Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 843/09 w sprawie ze skarg [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. i Uniwersytetu Łódzkiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Łd 843/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie oraz Uniwersytetu Łódzkiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 31 lipca 2009 roku, Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] marca 2009 roku, Nr [...], Prezydent Miasta Łodzi po rozpatrzeniu wniosku, "[...]" – P. R. H., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem i infrastrukturą techniczną wraz ze zjazdem przewidzianej do realizacji w Łodzi przy ul. [...] (działka nr [...] w obrębie [...]). Odwołania od powyższej decyzji wnieśli Uniwersytet Łódzki oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uniwersytet Łódzki podniósł zarzut, iż decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 31 marca 2009 roku narusza § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) z uwagi na dopuszczenie szerokości elewacji frontowej do pełnej szerokości działki, podczas gdy sąsiednia działka nr [...] stanowiąca własność Uniwersytetu wzdłuż całej granicy z działką nr [...] jest niezabudowana. Zdaniem Uniwersytetu wzniesienie na działce nr [...] budynku zajmującego całą szerokość działki jest niedopuszczalne, gdyż nie zostanie zachowana właściwa odległość tego budynku od granicy z działką nr [...]. Uniwersytet Łódzki podniósł także, iż domaga się ustalenia, że planowany do realizacji budynek mieszkalny będzie usytuowany w odległości 3 m od granicy z działką nr [...]. Analiza urbanistyczna, zdaniem odwołującego się, została wykonana w sposób nieobiektywny, gdyż uwzględnia zabudowę po przeciwnej stronie ul. Kamińskiego, a nie uwzględnia w ogóle sposobu zagospodarowania działki sąsiedniej o nr [...] stanowiącej własność Uniwersytetu Łódzkiego. Uniwersytet zarzucił również uprzywilejowanie inwestora poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w stosunku do Uniwersytetu, który zagospodarował znaczną część swojej działki jako teren zielony. Z nieruchomości uniwersyteckiej korzysta łącznie około 1000 studentów i pracowników i nie jest wskazane, aby sąsiednia, wąska działka o szerokości 13,5 m od frontu była zabudowana na całej szerokości, gdyż w wypadku zasiedlenia budynku będą składane liczne skargi mieszkańców na zgiełk i hałas utrudniający życie codzienne. [...] sp. z o.o. w Warszawie podniosła, iż nie otrzymała wraz z doręczoną jej decyzją organu I instancji żadnego z załączników do tejże decyzji, wobec czego decyzja nie spełnia warunków określonych w art. 107 k.p.a. i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spółka zarzuciła także niepowołanie jako podstawy prawnej przedmiotowej decyzji art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchybienia te stanowią, zdaniem Spółki, wystarczają podstawę do uchylenia tejże decyzji. Spółka zarzuciła też, że nie miała możliwości merytorycznego ustosunkowania się do decyzji z uwagi na brak załączników. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że sprawa dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla w/w inwestycji była już przedmiotem postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] października 2008 roku Prezydent Miasta Łodzi ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Decyzja ta została następnie uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2009 roku, nr [...] z uwagi na braki formalne decyzji polegające na braku podpisu oraz stosownej pieczątki imiennej na projekcie decyzji, a ponadto braku pieczątki imiennej i podpisu osoby sporządzającej analizę urbanistyczną oraz niewskazanie osoby i brak podpisu na załączniku graficznym do decyzji. W wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzji braki te zostały usunięte. Zarówno projekt decyzji, jak i analiza urbanistyczna zostały opatrzone pieczątką imienną i podpisem osoby uprawnionej. Granice obszaru analizowanego wyznaczone wokół działki, której dotyczył wniosek, Kolegium uznało za zgodne z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Kolegium, z analizy urbanistyczno – architektonicznej wynika, że działka nr [...] położona jest w obszarze wielofunkcyjnym w obrębie śródmieścia Łodzi, gdzie wiodącą funkcją jest funkcja mieszkaniowa. Na analizowanym obszarze występuje zabudowa przyuliczna (pierzejowa) z fragmentami pozbawionymi zabudowy lub będącymi w trakcie przekształceń. Planowana inwestycja stanowi więc kontynuację istniejącej zabudowy pod względem funkcji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze za prawidłowe uznało także określenie zasad zabudowy w zaskarżonej decyzji, w tym sposób określenia szerokości elewacji frontowej wobec powołania w decyzji rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) podnosząc przy tym, iż zaskarżona decyzja nie przesądza o dopuszczalnym usytuowaniu planowanej inwestycji w granicy działki sąsiedniej. Decyzja ta wskazuje bowiem jedynie, że zabudowa do pełnej szerokości działki nie jest wykluczona, gdyż na obszarze analizowanym tak zlokalizowane obiekty występują. W tym zakresie ocena i ostateczna decyzja należą do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Odnośnie do zarzutu dotyczącego negatywnego oddziaływania sąsiedztwa uczelni Kolegium stwierdziło, że organ administracji wydający decyzję w sprawie warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Pominięcie natomiast w podstawie prawnej decyzji art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium uznało za wadliwość nie mającą istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, iż strony zostały prawidłowo powiadomione o wszczęciu postępowania oraz możliwości czynnego w nim udziału. Strony były też zawiadamiane o wszystkich czynnościach podejmowanych w toku postępowania, w tym postanowieniach, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia 10 lutego 2009 roku organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, w skład którego wchodziły wszystkie dokumenty stanowiące podstawę wydania decyzji, w tym mapa z zaznaczonym obszarem analizowanym i analiza urbanistyczno – architektoniczna. Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli Uniwersytet Łódzki (sprawa o sygn. akt II SA/Łd 844/09) oraz [...] sp. z o.o. w Warszawie (sprawa o sygn. akt II SA/Łd 843/09). Uniwersytet Łódzki podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu. Podniósł także, iż podstawą decyzji o pozwoleniu na budowę są warunki i ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. W związku z tym, zdaniem Uniwersytetu, na tym etapie należy uwzględnić prawa i zastrzeżenia właściciela działki sąsiedniej, odnoszące się w istocie do przyszłej zabudowy. [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 107 k.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji mimo niewskazania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji nie naruszył w sposób rażący przepisów postępowania i w konsekwencji błędnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, b) art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 107 k.p.a. w związku z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez uznanie, że organ I instancji pomimo doręczenia stronie niekompletnej decyzji nie naruszył przepisów postępowania i w konsekwencji błędnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, c) art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. w związku z art. 10 k.p.a. poprzez uznanie, że organ I instancji nie pozbawił strony możliwości czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym prawa do wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań pomimo, że organ I instancji nie poinformował strony o ponownym rozpatrywaniu sprawy i w konsekwencji błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem ogłoszonym na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył sprawę ze skargi Uniwersytetu Łódzkiego o sygn. akt II SA/Łd 844/09 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 843/09 ze skargi [...] sp. z o.o. w Warszawie, zarządzając prowadzenie dalej postępowania za sygnaturą sprawy niniejszej. Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Łd 843/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2009 roku, Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 tejże ustawy stosuje się odpowiednio. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 powołanej wyżej ustawy. Z mocy delegacji ustawowej, zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 cytowanej ustawy, Minister Infrastruktury wydał w dniu 26 sierpnia 2003 roku rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). Z § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów – ust. 2. W przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, spełnione zostały łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zostały usunięte braki pierwotnie wydanej decyzji. Zarówno projekt decyzji, jak analiza urbanistyczna zostały opatrzone pieczątką imienną i podpisem osoby uprawnionej (zaświadczenie Izby Architektów RP nr ŁOIA/0471/09w). Granice obszaru analizowanego prawidłowo wyznaczono wokół działki, której dotyczył wniosek, zgodne z § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia. Z analizy urbanistyczno – architektonicznej wynika, że działka nr [...] położona jest w obszarze wielofunkcyjnym w obrębie śródmieścia Łodzi, gdzie wiodącą funkcją jest funkcja mieszkaniowa. W analizowanym obszarze występuje zabudowa przyuliczna (pierzejowa) z fragmentami pozbawionymi zabudowy lub będącymi w trakcie przekształceń. Planowana inwestycja stanowi więc kontynuację istniejącej zabudowy pod względem funkcji. Prawidłowo, zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajęło trafne stanowisko w kwestii określenia zasad zabudowy na działce inwestora nr [...], w tym w kwestii sposobu określenia szerokości elewacji frontowej. Zaskarżona decyzja nie przesądza o dopuszczalnym usytuowaniu planowanej inwestycji w granicy działki sąsiedniej. Wskazuje jedynie, że zabudowa do pełnej szerokości działki nie jest wykluczona bowiem na obszarze analizowanym tak zlokalizowane obiekty występują. W tym zakresie ocena i ostateczna decyzja należą do organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, przy uwzględnieniu zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) Każdy przypadek wymagający pozwolenia na budowę wydanego na podstawie ustawy Prawo budowlane musi być poprzedzony, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydaniem decyzji na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy więc oddzielić te dwa etapy, tym bardziej, iż każdy z nich regulowany jest innymi przepisami, których nie wolno dowolnie, czy też naprzemiennie stosować. Decyzja o warunkach zabudowy zakreśla wyłącznie pewne ramy postępowania, określa wymagania jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja, wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Natomiast decyzja o pozwoleniu na budowę stanowi konkretyzację tych warunków, które muszą mieścić się w ramach określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze, iż inwestycja powstanie, bowiem dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z samą budową. Z tych względów w decyzji o warunkach zabudowy określone są zarówno wymagania dotyczące przyszłej budowy, jej wpływu na środowisko, nieruchomości sąsiednie, wymagania w zakresie warunków i wymagań w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Wydawana jest ona natomiast wyłącznie po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustaleniu w jej wyniku, iż spełnione są łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu w toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji dokonał niezbędnych ustaleń także w zakresie cech i parametrów obiektów zlokalizowanych w obszarze analizowanym, co pozwoliło na określenie cech i parametrów planowanego obiektu. Przedmiotowa inwestycja stanowi więc uzupełnienie funkcji występującej w obszarze analizowanym. Parametry i cechy planowanego budynku ustalone zostały na podstawie cech zabudowy istniejącej na działach sąsiednich z uwzględnieniem funkcji projektowanej zabudowy. Nieruchomość posiada również dostęp do drogi publicznej. Dokonując wykładni art. 61 ust. 1. ustawy, zdaniem Sądu, należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz ochronie innych dobór i wartości wskazanych w art. 1, a nie ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy też uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Aby należycie ocenić przesłanki określone w powołanym przepisie, należy pamiętać o zasadzie wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. To ogromne wyczucie organów administracji, w toku podejmowania decyzji winno stać również na straży Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantującej wszystkim obywatelom zgodnie z art. 32 ust. 1 równość wobec prawa i szeroko ujętą ochronę prawa własności wynikającą z art. 64, szczególnie ust. 3 gwarantującego, że ograniczenie prawa własności może nastąpić tylko w drodze ustawy i w zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Odnośnie do zarzutu negatywnego oddziaływania sąsiedztwa uczelni (hałas powodowany przez studentów), w ocenie Sądu, należy również podzielić stanowisko Kolegium, które stwierdziło, że organ wydający decyzję w sprawie warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Pominięcie w podstawie prawnej decyzji wydanej przez organ I instancji art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zdaniem Sądu, uznać należy za wadliwość nie mającą istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, tym bardziej, iż z treści uzasadnienia decyzji wynika ponad wszelką wątpliwość, że przesłanki art. 61 ustawy były przedmiotem analizy organu pierwszej instancji. Nadto strony zostały prawidłowo powiadomione o wszczęciu postępowania oraz możliwości czynnego w nim udziału. Były też zawiadamiane o wszystkich czynnościach podejmowanych w toku postępowania, w tym postanowieniach, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia 10 lutego 2009 roku organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, w skład którego wchodziły wszystkie dokumenty stanowiące podstawę wydania decyzji, w tym mapa z zaznaczonym obszarem analizowanym i analiza urbanistyczno – architektoniczna. Skarżący otrzymali powyższe zawiadomienie w dniach 24 i 26 lutego 2009 roku i do daty wydania decyzji przez organ I instancji w dniu 31 marca 2009 roku nie składali żadnych zarzutów, pism, dowodów ani wniosków dowodowych. Podsumowując Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a przedstawiona przez organ w uzasadnieniu wykładnia przepisów prawa oraz przytoczona argumentacja zasługują na uwzględnienie. w konsekwencji, zdaniem Sądu, brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie podnosząc zarzuty: 1) naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2003 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 107 §1 k.p.a. poprzez brak należytego skontrolowania zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem i uznanie przez Sąd I instancji, że pominięcie przez organ I instancji art. 61 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, uznać należy za wadliwość nie mającą istotnego wpływu dla rozstrzygnięcia sprawy i konsekwencji oddalenie skargi, 2) naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2003 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588) poprzez całkowite pominięcie w rozważaniach Sądu I instancji zarzutu doręczenia Spółce niekompletnej decyzji bez załącznika graficznego nr 1, to jest mapy w skali 1 : 5000, oraz bez załącznika nr 2, to jest wniosków i analizy a także naruszenia przepisów postępowania wyrażającego się w braku należytego skontrolowania zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem i w konsekwencji oddalenie skargi. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki powołanie w uzasadnieniu decyzji art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest jednoznaczne z obowiązkiem wskazania podstawy rozstrzygnięcia, wynikającego z treści art. 107 § 1 k.p.a. Naruszenie tego obowiązku spowodowało, że Spółka została poważnie ograniczona w możliwości merytorycznego ustosunkowania się do treści decyzji. Wnosząca skargę kasacyjną Spółka podniosła, że obowiązkiem organu administracji było doręczenie Spółce decyzji wraz z załącznikami. Spółka stwierdziła też, że Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu doręczenia decyzji bez załączników. Wyrok pomijający część sprawy, to jest cześć zarzutów i nieodnoszący się do części zarzutów skargi jest, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną Spółki, wyrokiem niepełnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało koniecznością jej oddalenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty te nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku. Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2003 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak należytego skontrolowania zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem i uznanie przez Sąd I instancji, że pominięcie przez organ I instancji art. 61 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, uznać należy za wadliwość nie mającą istotnego wpływu dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji rozpoznając sprawę dokonał kontroli zaskarżonej do tego Sądu decyzji. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać powołanie podstawy prawnej jej wydania. Jest to wymóg wynikający z prawa procesowego. Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a wynika, że sąd administracyjny może uchylić decyzję tylko wówczas, gdy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że brak wskazania w treści decyzji art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest uchybieniem, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wykazanie możliwości wpływu uchybienia na treść wymagało, co najmniej uprawdopodobnienia, że gdyby w podstawie prawnej decyzji przepis ten został wskazany, to rozstrzygnięcie organu administracji mogłoby być inne. Wnosząca skargę kasacyjną Spółka poza ogólnikowymi stwierdzeniami, że uchybienie to miało tego rodzaju wpływ nie wskazuje żadnego argumentu przemawiającego za jego istnieniem. Okoliczność, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu nie oznacza, że Sąd ten uchybił obowiązkowi należytego skontrolowania zaskarżonej decyzji. Obowiązek należytego skontrolowania przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem nie może być rozumiany, jako obowiązek uwzględnienia przez ten sąd zarzutów skargi. Oczywistym jest bowiem, że zarzuty te mogą okazać się niezasadne. Nienależyte wykonanie obowiązku kontroli przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji ma miejsce tylko wówczas, gdy decyzja ta rzeczywiście narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, a dokonujący jej kontroli sąd tego nie dostrzega. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny rzeczywiście nie odniósł się wprost do podniesionego w skardze zarzutu doręczenia wnoszącej skargę kasacyjną Spółce decyzji bez załączników. Uchybienie to nie mogło być jednak podstawą uchylenia wyroku Sądu I instancji. Stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zarzutów skargi, wynikający z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten nakłada na sąd administracyjny m.in. wymóg wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wymóg ten zaś oznacza konieczność wskazania w uzasadnieniu wyroku przyczyn nieuwzględnienia przez sąd administracyjny zarzutów podniesionych w skardze. Naruszenie przez sąd administracyjny tego wymogu jest naruszeniem przepisu regulującego kwestie postępowania przed tym sądem. Naruszenie przepisów postępowania może być jednak podstawą uchylenia wyroku tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W konsekwencji niezbędne jest więc wykazanie, że odniesienie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do zarzutu podniesionego w skardze mogłoby skutkować wydaniem przez ten Sąd odmiennego rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Doręczenie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bez załączników, to jest bez załącznika graficznego w postaci mapy oraz załącznika w postaci analizy nie skutkowało niemożnością zapoznania się przez Spółkę z tymi dokumentami. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny Spółka była powiadomiona o wszczęciu postępowania jak również o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, w skład którego wchodziły dokumenty stanowiące podstawę wydania decyzji, w tym mapa i analiza urbanistyczna. Nadto stwierdzić należy, iż Spółka miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy także na etapie postępowania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Mimo to Spółka nie przedstawiła żadnych argumentów, które podważałyby prawidłowość tychże dokumentów ani w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ani w skardze kasacyjnej. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że gdyby wnosząca skargę kasacyjną Spółka otrzymała decyzję wraz z załącznikami, to przedstawiłaby tego rodzaju argumenty. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu Spółki doręczenia jej decyzji bez załączników Wojewódzki Sąd Administracyjny mógłby więc jedynie stwierdzić, że było naruszenie przepisów postępowania nie mające wpływu na treść rozstrzygnięcia. Tym samym zarzut ten nie mógłby być podstawą uchylenia przez Sąd I instancji kontrolowanej decyzji. W konsekwencji brak jest więc podstaw do uchylenia wyroku Sądu I instancji z tego powodu, że w uzasadnieniu wyroku Sąd ten nie odniósł się wprost do zarzutu doręczenia Spółce decyzji organu I instancji bez załączników. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.