III SA/Gd 349/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Orłowska, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Kuratora Oświaty z dnia 30 czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego oddala skargę. Decyzją z dnia 12 maja 2008 r. nr [...] Starosta na podstawie art. 104, 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził nieważność aktu nadania awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego J. B. wydanego przez Dyrektora Młodzieżowego Domu Kultury w L. [...] z dnia 4 września 2000 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, [...] Kurator Oświaty decyzją z dnia 11 czerwca 2007 r. Nr [...] stwierdzi nieważność aktu nadania J. B. stopnia nauczyciela mianowanego uzasadniając to tym, że J. B. w dniu wydania aktu nadania nie posiadała kwalifikacji wymaganych do zajmowania stanowiska nauczyciela – instruktora w Młodzieżowym Domu Kultury w L. Wobec powyższego organ stwierdził, że w dniu wydania aktu nadania stopnia nauczyciela kontraktowego strona miała takie same kwalifikacje jak w dniu wydania aktu nadania stopnia nauczyciela mianowanego, należało uznać, że decyzja z dnia 4 września 2000 r. została również wydania z naruszeniem przepisów o kwalifikacjach. Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyła J. B., nie zgadzając się ze stanowiskiem, że posiadane przez nią wykształcenie było niewystarczające do nadania jej w dniu 4 września 2000 r. stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. [...] Kurator Oświaty decyzją nr [...] z dnia 30 czerwca 2008 r., na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 9b ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji odniósł się do faktu wydania przez [...] Kuratora Oświaty decyzji z dnia 11 czerwca 2007 r. Nr [...] i wskazał, że postępowanie administracyjne prowadzone przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie jest odrębnym postępowaniem i powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, a tak się w tym przypadku nie stało. Następnie organ wskazał na treść art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela oraz § 1 pkt 3 i § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymagane od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia (Dz. U. Nr 98, poz. 433 ze zm.). Organ drugiej instancji podniósł, że w świetle cytowanych wyżej przepisów strona nie posiadała wymaganych kwalifikacji na zajmowanym stanowisku nauczyciela – instruktora w Młodzieżowym Domu Kultury w L. Na fakt ten powołał się organ pierwszej instancji, jednak stwierdzając nieważność decyzji nie wskazał on, czy w jego ocenie było to zwykłe czy też rażące naruszenie prawa i tym samym nie dopełnił on obowiązku polegającego na właściwym uzasadnieniu decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J.B. wniosła o uchylenie decyzji organu drugiej instancji w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca, nawiązując do argumentów przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu instancji, podniosła, iż zgadza się z rozstrzygnięciem polegającym na uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, nie zgadza się natomiast z rozstrzygnięciem w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, bowiem organ drugiej instancji winien był postępowanie w sprawie umorzyć. Skarżąca nie zgadza się bowiem z ustaleniami dokonanymi przez organy obu instancji twierdząc, że ich postępowanie w zakresie ustalenia czy przy nadaniu jej stopnia awansu zawodowego zostało przeprowadzone w sposób niewyczerpujący, z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 i 77 k.p.a., nie dokonały one bowiem wyczerpujących ustaleń w zakresie spełnienia przez skarżącą przesłanek z § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymagane od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia i tym samym art. 9b ust. 1 Karty Nauczyciela. Zdaniem skarżącej, skoro w toku postępowania prowadzonego przez organy obu instancji nie wykazano, że przy nadaniu skarżącej doszło do rażącego naruszenia prawa, tym samym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji było bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi i W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Tak rozumiejąc swoją rolę Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym i prawnym skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka istnieje wówczas, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Ponadto naruszałoby to zasadę ogólną postępowania administracyjnego, tj. zasadę dwuinstancyjności (por. art. 15 k.p.a.). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1859/06, "podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne." ( opubl. LEX nr 338621). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego w sprawie opierając swoje rozstrzygnięcie jedynie na fakcie wydania decyzji z dnia 11 czerwca 2007 r. i przyjętym tam stanowisku. Tym samym zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania, którego przebieg zapewniałby dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego. Już to dawało podstawę do uchylenia na mocy art. 138 § 2 k.p.a. decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Należy w tym miejscu zauważyć, że również skarżąca stawia organom orzekającym w sprawie zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. stwierdzając, że nie dokonały wyczerpujących ustaleń w zakresie spełnienia przez nią przesłanek z § 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymagane od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia. W świetle tego co stwierdzono powyżej zarzut ten jest zasadny w odniesieniu do działania organu pierwszej instancji, co m.in. legło u podstaw wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie można natomiast skutecznie stawiać takiego zarzutu organowi odwoławczemu w sytuacji, gdy właśnie dlatego, że do takich naruszeń doszło, organ ten decyzję pierwszej instancji uchylił, wskazując, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części . Nadto należy wskazać, że kolejną przyczyną uchylenia decyzji pierwszej instancji było nie wskazanie przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, czy w jego ocenie wskazane naruszenie prawa było takie, które dawało podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji tzn. czy było ono rażące. Jak słusznie zarzuciła skarżąca w końcowej części skargi, organy nie wykazały by przy nadaniu jej stopnia awansu zawodowego doszło do rażącego naruszenia prawa. Podobnie, jak to miało miejsce w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzut ten jest zasadny w odniesieniu do decyzji organu pierwszej instancji, który do tej kwestii w uzasadnieniu swojej decyzji w ogóle się nie odniósł. Z kolei organ odwoławczy do tej kwestii w ogóle się nie ustosunkował, co - mając na uwadze treść podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wynikającą z tego konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - było w ocenie Sądu działaniem prawidłowym. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi i twierdzenia, że organ odwoławczy winien był orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w sprawie, jako bezprzedmiotowego, w świetle tego co powiedziano, Sąd stwierdza, że nie może się z tym zarzutami zgodzić. W sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna organu drugiej instancji, w praktyce w takiej sytuacji można postawić jako skuteczny wyłącznie zarzut co do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a.. Skarżąca nie wykazała by przepis ten został naruszony przez organ odwoławczy. Nie można natomiast skutecznie stawiać zarzutów naruszenia prawa odnosząc się do meritum sprawy w sytuacji, gdy organ odwoławczy właśnie dlatego, że do naruszeń, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. doszło, decyzję pierwszej instancji uchylił. Sąd zaś także nie dopatrzył się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., bowiem wskazane przez organ odwoławczy naruszenia prawa przez organ pierwszej instancji wymagają znacznego uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. W świetle powyższych ustaleń rozstrzyganie o zasadności stanowiska organów w kwestii posiadania przez skarżącą kwalifikacji wymaganych na zajmowanym stanowisku nauczyciela – instruktora w Młodzieżowym Domu Kultury nie jest możliwe, ale też należy stwierdzić, że byłoby przedwczesne albowiem to organy administracji muszą najpierw ponownie rozpatrzyć niniejszą sprawę i w tym celu przeprowadzić postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie dokonać oceny czy w świetle poczynionych ustaleń zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Młodzieżowego Domu Kultury w L. Nr [...] z dnia 4 września 2000 r. Zważywszy fakt, iż brak jest podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd uznał zarzuty skargi na niezasadne i działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji oddalając skargę.