VI SA/Wa 741/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę W dniu [...] listopada 2008 r., B. K. przystąpiła do części pisemnej egzaminu na licencję syndyka, przeprowadzonego przez Komisję Egzaminacyjną powołaną zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 stycznia 2008 r. W dniu [...] listopada 2008 r. w trybie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lutego 2008 roku w sprawie egzaminu dla osób ubiegających się o licencję syndyka oraz opłaty egzaminacyjnej (Dz. U. Nr 37, poz. 207), przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej ogłosił wyniki z części pisemnej egzaminu. B. K. z egzaminu tego uzyskała 184 punkty z testu oraz 16 punktów z zadania problemowego, co oznaczało wynik negatywny. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 8 ustawy z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji syndyka (Dz. U. Nr 123, poz. 850) za pozytywny wynik części pisemnej uznaje się uzyskanie co najmniej 160 punktów z testu i co najmniej 20 punktów za rozwiązanie zadania problemowego, przy czym uzyskanie wyniku pozytywnego z obu części, testowej i zadania problemowego jest warunkiem dopuszczenia do części ustnej egzaminu. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. B. K. złożyła do Ministra Sprawiedliwości odwołanie od, jak to określiła, decyzji Komisji Egzaminacyjnej w sprawie wyniku egzaminu z części pisemnej ogłoszonej przez Przewodniczącego Komisji w dniu [...] listopada 2008 r., w części dotyczącej oceny pracy w zakresie rozwiązania zadania problemowego. W uzasadnieniu podniosła, iż recenzja pracy egzaminacyjnej podpisana przez członka Komisji [...], zawierała dwie błędne opinie, niezgodne z treścią pracy, co w ocenie odwołującej się miało istotny wpływ na wynik egzaminu. Ponadto oceny obydwu członków Komisji w części dotyczącej punktu 2 b arkusza recenzji były nieusprawiedliwione i krzywdzące dla odwołującej; podobnie we wszystkich trzech punktach pierwszej części zadania problemowego, w których opis czynności niezbędnych dla sporządzenia listy wierzytelności zawierał wszystkie elementy i przyznanie po jednym punkcie za każdy z trzech, wyodrębnionych w recenzji części było nieusprawiedliwione i dla odwołującej krzywdzące. Dodatkowo podniosła, że recenzje obydwu Członków Komisji w części dotyczącej punktu 3 recenzji "Formalna strona pracy" nie zawierały uzasadnienia mimo, że ta część oceny, jak wynikało z formularza recenzji, wymagała uzasadnienia słownego, przez co nieznane były przesłanki wystawienia oceny, a to uniemożliwiało kontrolę jej zasadności, brak bowiem było kryteriów oceny strony formalnej pracy. Odwołująca podniosła ponadto, że na obydwu arkuszach recenzji brak było ilości punktów maksymalnych za ocenianą część pracy jak i wskazania braków lub błędów pracy, powodujących utratę punktów przez zdającą. Dodatkowo, zdaniem strony, w arkuszu recenzji rozwiązania zadania problemowego wytyczne określone dla części trzeciej punktu pierwszego zadania problemowego były niezgodne z treścią tego zadania, bowiem dotyczyły następnego etapu prac nad listą wierzytelności. Strona podniosła, że w żadnej z recenzji nie wskazano, jakie błędy albo braki formalne były powodem tak złej oceny odpowiedzi przez recenzentów. Minister Sprawiedliwości postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r., na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania B. K. od wyniku egzaminu na licencję syndyka przeprowadzonego w dniu [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu podkreślił, iż zasady przeprowadzania egzaminu na licencję syndyka regulują przepisy ustawy z dnia 15 czerwca 2007 roku o licencji syndyka (Dz. U. Nr 123, poz. 850) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie egzaminu dla osób ubiegających się o licencję syndyka oraz opłaty egzaminacyjnej (Dz. U. Nr 37, poz. 207). Zgodnie z przywołanymi regulacjami, zadaniem Komisji Egzaminacyjnej jest przeprowadzenie egzaminu, zaś w przypadku jego złożenia przez kandydata z wynikiem pozytywnym, Komisja wystawia zaświadczenia potwierdzające zdanie egzaminu. Minister podkreślił, iż żaden przepis cytowanej ustawy nie przewiduje natomiast możliwości odwołania się od ustalonego przez Komisję Egzaminacyjną wyniku egzaminu do Ministra Sprawiedliwości i nie nadaje w tym zakresie Ministrowi Sprawiedliwości żadnych kompetencji, zatem odwołanie B. K. uznano za niedopuszczalne. Organ wyjaśnił ponadto, że ustawa nie pomija możliwości odwołania się do Ministra Sprawiedliwości i zastrzega taką możliwość, ale wyłącznie w przypadku wydania przez Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej decyzji o odmowie dopuszczenia do egzaminu z powodu złożenia zgłoszenia po upływie wyznaczonego terminu, ustalając w tym zakresie kompetencję Ministra Sprawiedliwości do rozpatrzenia odwołania do decyzji Przewodniczącego. Ustawa natomiast nie przewiduje odwołania w stosunku do ustalonego przez Komisję Egzaminacyjną wyniku egzaminu. Na powyższe postanowienie, B. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucając naruszenie art. 15, art. 134, art. 138, art. 7 i art. 77 k.p.a. podniosła, iż przysługiwało jej prawo wniesienia odwołania. Podkreślała, że art. 15 k.p.a. ustanowił ogólną zasadę dwuinstancyjności, realizując tym samym wynikające z art. 78 Konstytucji RP prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Przepis art. 78 Konstytucji RP dopuszcza możliwość wprowadzenia w drodze ustawy wyjątków od prawa zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji lecz wyjątek ten jednak musi być interpretowany w sposób ścisły lub nawet zwężający, a wyłączenie prawa odwołania od decyzji, jako wyłom od zasady dwuinstancyjności, musi być ustanowione expressis verbis w przepisie prawa. W ustawie o licencji syndyka nie ma przepisu wyłączającego zasadę dwuinstancyjności orzekania, wynikającą z przepisu art. 15 k.p.a., co oznacza, że odwołanie przysługiwało. Zdaniem skarżącej Komisja Egzaminacyjna nie miała wątpliwości, że odwołanie jest możliwe i rozpoznała je we własnym zakresie, skoro jedna z osób przystępujących do egzaminu na licencję syndyka w dniu [...] listopada 2009 r. na liście miała mniejszą niż wymagana ilość punktów z rozwiązania zadania problemowego, jej nazwisko nie widniało na liście osób dopuszczonych do egzaminu ustnego, a obecnie figuruje na liście osób, które uzyskały wynik pozytywny z egzaminu dla osób ubiegających się o licencję syndyka. Ponadto dodała, iż tylko jej odwołanie wpłynęło w terminie, zaś odwołania pozostałych osób uznane zostały przez organ za wniesione z uchybieniem terminu a to zdaniem skarżącej, w świetle art. 134 k.p.a. oznaczało, że nie stwierdzono ich niedopuszczalności. Skarżąca powołując się na orzecznictwo podniosła, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać albo z ustawy, na przykład gdy ustawa przewiduje dla danego typu spraw tylko jednoinstancyjne postępowanie, albo z tego, że tok postępowania został w sprawie już wyczerpany, albo odwołanie zostało złożone po upływie terminu. Zdaniem strony w jej sprawie nie wystąpiła żadna z ww. przesłanek niedopuszczalności odwołania, zatem organ naruszył przepis art. 134 k.p.a. i jednocześnie, uchylając się od wydania decyzji, naruszył także art. 138 k.p.a., jednocześnie organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania – art. 7 oraz art. 77 k.p.a., nie przeprowadzając postępowania wyjaśniającego. Dodatkowo zarzuciła organowi, iż błędnie przyjął, że wnosiła wyłącznie o merytoryczną weryfikację egzaminu i że zaskarżony został wyłącznie wynik egzaminu, podczas gdy przedmiotem odwołania była przede wszystkim procedura przeprowadzenia egzaminu, według skarżącej niezgodna z przepisami wykonawczymi do ustawy, tj. rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lutego 2008 r. w sprawie egzaminu dla osób ubiegających się o licencję syndyka oraz opłaty egzaminacyjnej (Dz. U. Nr 37, poz. 207). Zgodnie z § 13 ust. 2 rozporządzenia każde rozwiązanie zadania problemowego sprawdzają niezależnie od siebie dwaj członkowie Komisji Egzaminacyjnej wyznaczeni przez jej Przewodniczącego. Każdy z członków Komisji Egzaminacyjnej sprawdzających rozwiązanie zadania problemowego przedstawia propozycję oceny za rozwiązanie zadania problemowego wraz z recenzją. Ostateczną ocenę za rozwiązanie zadania problemowego ustala Komisja Egzaminacyjna w drodze głosowania, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację prezentowaną w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo podkreślił, iż pierwszeństwo w niniejszej sprawie należy przypisać zasadzie ogólnej wynikającej z przepisu art. 6 k.p.a. - zasadzie praworządności. Wyjaśnił, iż organy administracji zgodnie z powołaną zasadą, działają na podstawie przepisów prawa, zatem brak określonej normy uniemożliwiało uczynienie zadość żądaniu skarżącej. Organ podkreślił, że przepisy ustawy o licencji syndyka, określające sposób a także organy właściwe do przeprowadzenia egzaminu, nie przewidują możliwości odwołania się od wyniku egzaminu. Podkreślił, iż regulacja dotycząca egzaminu na licencje syndyka, w sposób kompleksowy reguluje procedurę przeprowadzenia egzaminu na licencję syndyka. Między innymi w art. 6 ust. 5 ustawy o licencji syndyka przewidziano możliwość złożenia odwołania do Ministra Sprawiedliwości od decyzji odmawiającej dopuszczenia osoby ubiegającej się o licencję syndyka do udziału w egzaminie. Oznacza to, że jeżeli ustawodawca w obrębie tego samego aktu prawnego przewiduje możliwość złożenia odwołania od określonej decyzji, a w innym przypadku takiej możliwości nie daje, to jest to świadome działanie ustawodawcy, który w ten sposób postanowił uregulować postępowanie w sprawie egzaminu na licencję syndyka. Zdaniem organu, skoro ustawodawca nie określił wprost możliwości złożenia odwołania od wyniku egzaminu na licencję syndyka to nie można domniemywać, że strona ma prawo się odwołać. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że skoro w ustawie o licencji syndyka nie ma wyłączenia zasady dwuinstancyjności postępowania to odwołanie przysługuje. Organ podkreślił, iż ustawa nie ogranicza możliwości złożenia odwołania, jednak brak jest normy kompetencyjnej wskazującej na organ uprawniony do rozstrzygania takiego odwołania, zatem Minister Sprawiedliwości nie mógł uznać się za organ właściwy bez istnienia przepisów wprost na to wskazujących. Minister Sprawiedliwości dodał jednak, iż dostrzegł pewien dysonans dotyczący postępowania w sprawie ustalenia wyniku egzaminu na licencję syndyka, pomiędzy postępowaniami np. w sprawie ustalenia wyników egzaminów zawodowych adwokackich, radcowskich i notarialnych, które przewidywały co do zasady możliwość odwołania się od uchwał Komisji Egzaminacyjnych w sprawie wyniku egzaminu, jednakże organ w tym przypadku zobowiązany był działać na podstawie i w granicach prawa, gdyż ewentualne wypełnienie luki w prawie przez organ administracji publicznej w drodze analogii stosowania prawa jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna. W skardze podnoszono, że odwołanie nie dotyczyło wyniku egzaminu pisemnego lecz procedury jego przeprowadzenia. Z wniosku zawartego w odwołaniu wynika, że skarżąca domagała się weryfikacji wyniku egzaminu uzyskanego z części pisemnej stawiając zarzuty nieprawidłowego ocenienia jej pracy pisemnej. Niemniej jednak nie wnioski zawarte w odwołaniu i zarzuty były przedmiotem rozpatrzenia odwołania lecz podstawa prawna, lub raczej jej brak, co do jego wniesienia. Wymieniona na wstępie ustawa z dnia 15 czerwca 2007 r. o licencji syndyka – dalej jako ustawa - określa zasady uzyskiwania i tryb przyznawania licencji syndyka, odmowy jej przyznania, cofania i zawieszania praw wynikających z tej licencji (art. 1). Zgodnie z jej art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy licencję syndyka może uzyskać osoba fizyczna, która złożyła z pozytywnym wynikiem egzamin przed Komisją Egzaminacyjną, powołaną przez Ministra Sprawiedliwości. Według art. 8 ust. 1 ustawy egzamin składa się z części pisemnej i ustnej i jest przeprowadzany na wniosek osoby ubiegającej się o licencję syndyka składany do Ministra Sprawiedliwości o dopuszczenie do tego egzaminu najpóźniej 45 dni przed terminem rozpoczęcia egzaminu (art. 6 ust. 1 ustawy), który to termin Minister Sprawiedliwości ogłasza zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy. Do wniosku należy załączyć dokumenty wskazane w art. 6 ust. 2 ustawy. Jedynie w przypadku złożenia wniosku po upływie terminu wskazanego w art. 6 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej jest uprawniony do wydania decyzji odmawiającej dopuszczenia do udziału w egzaminie i wówczas od tej decyzji przysługuje odwołanie do Ministra Sprawiedliwości (art. 6 ust. 5 ustawy). W całym akcie normatywnym – ustawy o licencji syndyka – tylko ten jedyny przepis uprawnia Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej i tylko w przypadku nim wskazanym, do działania w trybie decyzji. Co prawda przepis ten wprost nie wskazuje, że decyzja podejmowana przez Przewodniczącego Komisji jest decyzją administracyjną, a więc działaniem władczym o charakterze wyrażającym wolę skierowanym na zewnątrz do osoby indywidualnej w zakresie dotyczącym jej praw lub obowiązków, ale z uwagi na stwierdzenie w zdaniu ostatnim tego przepisu, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie do wskazanego organu administracji publicznej należy uznać, że faktycznie jest to decyzja administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. W pozostałym zakresie ustawa zastrzega działanie w trybie decyzji administracyjnej wyłącznie do kompetencji Ministra Sprawiedliwości. I tak w art. 12 stwierdza, że Minister Sprawiedliwości przyznaje licencję syndyka w drodze decyzji administracyjnej, odmawia jej przyznania lub ją cofa albo zawiesza. Minister Sprawiedliwości odmawia przyznania licencji syndyka (art. 13 ustawy) m.in. w przypadku niespełnienia przez osobę ubiegającą się o licencję wymogów wskazanych w art. 3 ust. 1, a więc także w przypadku niespełnienia warunku określonego w pkt 10 tego przepisu – złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym. Według tego przepisu (art. 3 pkt 10 ustawy) egzamin składany jest przed Komisją Egzaminacyjną, która jedynie w sytuacji złożenia go z wynikiem pozytywnym wydaje zaświadczenie, o którym mowa w art. 8 ust. 9 ustawy. Zauważenia zatem wymaga, że Komisja Egzaminacyjna (nie jej przewodniczący) potwierdza uzyskanie pozytywnego wyniku z egzaminu nie w drodze uchwały lub decyzji administracyjnej lecz przez wystawienia zaświadczenia i tylko wówczas, gdy kandydat złożył egzamin z wynikiem pozytywnym. Oryginał tego zaświadczenia stanowi jeden z dokumentów niezbędnych do załączenia przy wniosku o przyznanie licencji syndyka, zgodnie z art. 10 ustawy. Dla złożenia egzaminu z wynikiem negatywnym ustawa nie przewiduje żadnej formy i wystawienia żadnego dokumentu potwierdzającego ten wynik. Na podstawie art. 9 ustawy Minister Sprawiedliwości wydał w dniu 19 lutego 2008 r. rozporządzenia w sprawie egzaminu dla osób ubiegających się licencję syndyka oraz opłat egzaminacyjnych (Dz. U. Nr 37 poz. 207). Rozporządzenie to określiło sposób przeprowadzenia egzaminu dla osób ubiegających się o licencję syndyka oraz wysokość opłaty egzaminacyjnej i sposób jej wnoszenia (§ 1 rozporządzenia). W wymienionym rozporządzeniu w § 14 ust. 1 podano sposób i termin ogłaszania przez Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej wyników z części pisemnej egzaminu, natomiast w ust. 2 tego przepisu to co następuje w przypadku, gdy zdający uzyskał z części pisemnej wynik negatywny. Sposób ogłaszania wyników z części pisemnej następuje przez wywieszenie w gmachu Ministerstwa Sprawiedliwości listy zdających z uzyskaną przez nich liczbą punktów. W przypadku, gdy zdający z części pisemnej uzyskał wynik negatywny nie zostaje dopuszczony do części ustnej egzaminu i w tym przypadku ani ustawa, ani rozporządzenie nie przewidują żadnej formy tego niedopuszczenia. Podanie wyników egzaminu z części pisemnej przez wywieszenie listy zdających z uzyskaną przez nich liczbą punktów jest zatem czynnością faktyczną, aktem wiedzy Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej, a nie woli. Przewodniczący stwierdza bowiem wyłącznie to, co jest mu wiadome i nie rozstrzyga żadnej sprawy. Informacją zawartą w wywieszonym protokóle Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej nie ustala więc w sposób władczy istnienia uprawnień (obowiązków) w zakresie materialnoprawnym, a jedynie potwierdza ustalenia Komisji Egzaminacyjnej, którzy ze zdających uzyskali i ile punktów z części pisemnej egzaminu i przeszli do egzaminu z części ustnej. Dopiero po złożeniu przez kandydata w trybie art. 10 ustawy wniosku o przyznanie licencji syndyka, Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 12 lub art. 13 ustawy wypowiada się, przez wydanie decyzji administracyjnej, o przyznaniu lub nie przyznaniu tego uprawnienia. Dopiero ten akt woli organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a., jako rozstrzygający o prawach konkretnej osoby przez ocenę jej kwalifikacji będącej rezultatem oceny wiadomości podlega weryfikacji na zasadach ogólnych wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia przepisów postępowania w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.