VII SA/Wa 2013/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Starosta R. decyzją z dnia [...] września 2005 r., Nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na budowę stacji bazowej na terenie istniejącej stacji bazowej w S. na działce nr [...], obręb S. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...] na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku D. P., T. S. i R. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty R. z dnia [...] września 2005 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z uwagi na fakt, iż wnioskodawcy nie posiadają żadnego interesu prawnego w niniejszej sprawie. Zdaniem organu wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, na wniosek podmiotu niebędącego stroną stanowiłoby naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. oraz naruszenie zasady stabilności decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań R. S., D. P. i T. S., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...] dotyczące braku przymiotu strony wnioskodawców. Ponadto organ II instancji wskazał, że zgodnie ze sporządzonym raportem oddziaływania planowanej inwestycji, rozkład pól elektromagnetycznych, dla których został przekroczony dopuszczalny poziom promieniowania niejonizującego znajduje się w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi, nie wprowadzając ograniczeń w sposobie korzystania z terenów przyległych. Ponadto projektowana stacja bazowa telefonii cyfrowej zarówno na etapie realizacji, eksploatacji, jak i likwidacji nie będzie oddziaływać negatywnie na stan środowiska naturalnego i zdrowie ludzi. Zatem, zdaniem organu, obszar oddziaływania obiektu zamyka się w granicach działki, na której został zaprojektowany, tj. działki o nr ew. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D. P., wyrokiem z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 150/07 uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż organ odwoławczy nie ustalił gdzie dokładnie znajdują się działki wnioskującego. Zdaniem Sądu nie znając położenia nieruchomości skarżącego organ nie mógł ocenić, czy działki te znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, czy też położone są poza jego zasięgiem. Decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organ może podjąć dopiero wówczas, gdy subiektywne twierdzenie składającego wniosek o wszczęcie postępowania, iż kwestionowana decyzja dotyczy jego praw i obowiązków nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania nadzwyczajnego pozytywnie zweryfikowana. Podsumowując Sąd wskazał, iż organ odwoławczy winien przeprowadzić jeszcze raz postępowanie wyjaśniające stosownie do wymogów k.p.a. w tym przepisów art. 7, 77, 80 i 107 k.p.a., aby można było ocenić, czy skarżący ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 150/07, po ponownym rozpatrzeniu odwołania D. P., T. S. i R. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2006 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy powtórzył swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu własnej decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. dotyczącą sporządzonego raportu. Ponadto organ wskazał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że R. S. jest właścicielką nieruchomości nr [...], która bezpośrednio graniczy z działką nr [...] objętą inwestycją, przy czym wskazał, iż sporna inwestycja zlokalizowana jest w odległości 35 m od wspólnej granicy. A z raportu oddziaływania wynika, że przewidywany zasięg obszaru występowania pól elektromagnetycznych o wartości przekraczającej 0,1 W/m2 w płaszczyźnie poziomej nie obejmuje działki nr [...]. Wskazał również, że nieruchomość o nr [...] będąca własnością D. P. nie graniczy w sposób bezpośredni z działką inwestora i jest oddalona o ok. 35 m od granicy ww. działki nr [...]. T. S. nie jest zaś właścicielem, użytkownikiem wieczystym, ani zarządcą nieruchomości nr [...] i nr [...] należących do jego matki R. S., znajdujących się w pobliżu działki inwestora nr [...]. Swoje prawo do udziału w niniejszym postępowaniu wywodzi jedynie z faktu, iż zamieszkuje wspólnie z R. S. na nieruchomości nr [...], która nie graniczy z działką inwestora i jest oddalona od tej działki o 10 m, od inwestycji zaś o ponad 100 m. Organ odwoławczy podkreślił też, że biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy prawa brak jest podstaw do uznania, iż omawiana inwestycja utrudnia korzystanie z działek wnioskodawców zgodnie z ich przeznaczeniem z powodów innych aniżeli emisja pól elektromagnetycznych. Mając wskazane argumenty na względzie organ stwierdził, iż wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego, a przez to legitymacji materialnoprawnej do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej w S. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł D. P., zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 10, art. 17, art. 28, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. oraz art. 32 i art. 46 Prawa Ochrony Środowiska, wskazując przede wszystkim na niewypełnienie wskazówek zawartych w wyroku Sądu. Ponadto skarżący powołując się na opinię mgr inż. M. K. niezależnego eksperta w dziedzinie pól elektromagnetycznych, skrytykował raport oddziaływania na środowisko sporządzony przez A. S. jako stronniczy i nierzetelny. Skarżący podniósł również, iż na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu miał przymiot strony i powinien go mieć w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a także o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi D. P., wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 466/08 skargę oddalił w związku ze związaniem Sądu oceną prawną wyrażoną w poprzednim wyroku zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie organ odwoławczy zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r. i wydając decyzję po ponownym jej rozpatrzeniu uwzględnił wskazówki Sądu Administracyjnego. Sąd wskazał, iż skarżący nie jest inwestorem, właścicielem, użytkownikiem wieczystym ani też zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, a swoją legitymację w postępowaniu nieważnościowym opiera jedynie na interesie faktycznym. W tej sytuacji w ocenie Sądu stwierdzić należy, że decyzja o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2005 roku jest prawidłowa. Sąd wskazał, iż działka D. P. o nr ew. [...] nie graniczy bezpośrednio z działką inwestora nr ew. [...], na której usytuowano inwestycję i jest od granic działki inwestorów oddalona o około 35 m. Dodać też należy, iż z załączonego do akt raportu oddziaływania na środowisko, wynika, iż obszary pól elektromagnetycznych występujące na wysokościach niedostępnych dla mieszkańców, nie obejmują nieruchomości skarżącego. Ponadto działka skarżącego stanowi niezabudowaną nieruchomość. Sąd pierwszej instancji uznał za niesłuszny zarzut skarżącego, że skoro był on stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji winien być również legitymowany do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę. Krąg osób uprawnionych do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym na etapie warunków zabudowy jest odmienny aniżeli przy pozwoleniu na budowę. Stąd udział skarżącego w postępowaniu na innym etapie inwestycyjnym nie rzutuje na jego uprawnienia przy postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, aby w myśl przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego bądź przepisu art. 28 k.p.a. miał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwolenia na budowę, nie wykazał bowiem, że nieruchomość, której jest właścicielem znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu, czyli stacji bazowej telefonii cyfrowej. W wyniku skargi kasacyjnej, wniesionej przez D. P., wyrokiem z dnia 1 października 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie rozważenie tylko treści raportu oddziaływania na środowisko sporządzonego przez A. S., w którym to raporcie określono między innymi rozkład pól elektromagnetycznych dla inwestycji objętej decyzją z dnia [...] września 2005 r., a nie rozważenie dokumentu sporządzonego przez M. K. złożonego do akt administracyjnych, a na który to powoływał się skarżący, jako na dokument mający zakwestionować dane podane w raporcie sporządzonym przez A. S. Zdaniem Sądu II instancji należało rozważyć w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, czy i dlaczego wskazane dowody Sąd uznał za nieistotne, czy organ prawidłowo ustalił przy uwzględnieniu treści tego dokumentu, że skarżący nie posiada interesu prawnego w niniejszej sprawie. Pominięcie tej kwestii w uzasadnieniu wyroku stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., a to z kolei jest uchybieniem procesowym, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. takim, które mogło mieć wpływ i to istotny na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać również należy, że stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę pominął przy ocenie materiału dowodowego dokument sporządzony przez M. K. Na dokument ten powoływał się skarżący D. P., jako dokument kwestionujący dane podane w raporcie oddziaływania na środowisko sporządzonym przez A. S. Z akt sprawy wynika również, iż co do treści dokumentu sporządzonego przez M. K. nie wypowiedział się Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Brak oceny powyższego dokumentu stanowi naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. na mocy którego organ winien ocenić sprawę administracyjna na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. W przypadku zaś negatywnej oceny dowodu organ powinien był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazać dlaczego danemu dowodowi odmówił wiary. Pomijając ocenę dowodu organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Naruszenie art. 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. mogło mieć wpływ na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 157 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) orzekł jak na wstępie.