VI SA/Wa 1865/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację przyłącza kablowego w pasie drogowym oddala skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą w P., z wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r., wystąpiła do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w B., o wydanie zezwolenia na lokalizację przyłącza kablowego elektrycznego nn - 0,4 kV, w pasie drogowym drogi krajowej nr [...], na terenie działki nr [...] w miejscowości K., zgodnie z przedłożonym załącznikiem - mapa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, odmówił wydania zezwolenia na lokalizację przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu powołał się na dyspozycję art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 , poz. 115 ze zm.). Ponadto dodał, iż na przedmiotowym terenie istnieją warunki do umieszczenia wnioskowanego przyłącza kablowego poza pasem drogowym. Powyższą decyzję, strona zaskarżyła, składając pismem z dnia [...] czerwca 2009 r., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniesiono, iż wniosek o wydanie zezwolenia wynikał z obowiązku zaopatrzenia działki budowlanej nr [...] w przyłącze elektroenergetyczne kablowe. Strona wyjaśniła, iż przed złożeniem wniosku prowadzone były negocjacje z właścicielem działki nr [...] w celu uzyskania zgody na prowadzenie przyłącza na jego terenie, ponieważ zgodnie z wydanymi warunkami przyłączenia do sieci elektroenergetycznej E. Sp. z o.o. w celu zasilenia działki [...] należało wybudować przyłącze od istniejącej stacji transformatorowej. Negocjacje nie przyniosły zamierzonego efektu, ponieważ jeden z współwłaścicieli działki wyjechał poza granice kraju i nie było możliwości kontaktu z nim. Strona podkreśliła, iż jedyną możliwą trasą przyłącza byłoby prowadzenie kabla na terenie działki [...] zgodnie z przekazanym planem sytuacyjnym. Zdaniem strony organ nie rozważył wszystkich okoliczności faktycznych, a następnie nie wykazał jakie powody przemawiały za takim, a nie innym rozstrzygnięciem. W przedmiotowej sprawie brak byłoby możliwości lokalizacji przyłącza energetycznego poza pasem drogowym, a spółka miała w obowiązku zapewnić podmiotowi dostarczanie energii elektrycznej. Obowiązek ten ma bowiem charakter publiczno-prawny. Natomiast żądanie przez obywatela wybudowania przyłącza w celu dostarczenia energii elektrycznej jest jego słusznym interesem. W wyniku ponownej analizy sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na treść art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, organ uznał, iż w niniejszym stanie faktycznym nie występowały szczególne okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Podkreślił, iż projektowane przyłącze kablowe elektryczne nn - 0,4 kV nie byłoby związane z potrzebami zarządzania drogami czy też potrzebami ruchu drogowego, a służyć miałoby prywatnym odbiorcom, dlatego też powinno być zlokalizowane poza pasem drogowym drogi krajowej nr [...]. Ponadto, zdaniem organu, projektowane przyłącze ograniczałoby możliwość przebudowy drogi krajowej nr [...] oraz narażałoby Skarb Państwa na konieczność poniesienia kosztów związanych z przełożeniem przyłącza kablowego elektrycznego. Na powyższą decyzję strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu podniesiono, iż mimo, że decyzja wydawana na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy, to nie może być decyzją dowolną. Zdaniem strony, organ wydający decyzję w sposób ogólny powołał się jedynie na przepisy prawa, które wprowadzają zasadę zakazu umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń nie związanych z potrzebami zarządzania drogami. Organ jednak nie ustosunkował się do sytuacji, jaka miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Skarżąca, podkreśliła natomiast, iż jako przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się dystrybucją energii elektrycznej zobowiązana jest do przyłączania odbiorców energii elektrycznej do sieci, co wynika bezpośrednio z przepisów ustawy Prawo energetyczne. Obowiązek ten spoczywa na przedsiębiorstwie energetycznym niezależnie od tego jaki status prawny ma odbiorca, który składa wniosek o przyłączenie. Z tego też względu, zdaniem strony argumentacja organu, iż odmówił wyrażenia zgody na zajęcie pasa drogowego, z uwagi na fakt, iż przyłącze miałoby służyć odbiorcom prywatnym, należało uznać za naruszające konstytucyjne gwarancje równości wobec prawa. W ocenie skarżącej spółki nieuzasadnione było również powoływanie się przez organ administracyjny na treść art. 43 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten bowiem odnosi się do usytuowania od krawędzi jezdni obiektów budowlanych. Natomiast przyłącze energetyczne zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane jest jedynie urządzeniem budowlanym. Zdaniem strony projektowane przyłącze w żaden sposób nie naruszyłoby elementów technicznych drogi, nie przyczyniłoby się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu oraz zmniejszenia wartości użytkowej drogi. Dzisiejsze środki techniczne umożliwiają bowiem umieszczenie kabla energetycznego pod pasem drogowym bez dokonywania jakichkolwiek wykopów w obrębie tego pasa i to na głębokości uzgodnionej z zarządcą drogi. Zdaniem strony skarżącej organ wydający decyzję, mógłby zatem ustalić taki sposób umieszczenia przyłącza energetycznego w pasie drogowym, aby urządzenie to nie naruszało elementów technicznych drogi, nie przyczyniało się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, nie zmniejszało wartości użytkowej drogi ani nie utrudniało w przyszłości przebudowy drogi krajowej nr [...]. Podkreślono, że ustawodawca przewidział przecież konieczność umieszczania w pasie drogowym podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, zatem organ mógłby niniejszy przypadek zakwalifikować do tego typu sytuacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, iż strona w sposób lakoniczny stwierdziła, iż nie ma innej możliwej lokalizacji przyłącza, co zdaniem organu nie mogło stanowić przesłanki wystarczającej do uznania przedmiotowej sytuacji za szczególnie uzasadniony przypadek, zgodnie z brzemieniem art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W pozostałym zakresie podtrzymał argumentacją prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2009 r., utrzymująca w mocy decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację przyłącza kablowego w pasie drogowym. Przystępując do rozpoznania przedmiotowej sprawy należy zwrócić uwagę na treść definicji ustawowych zawartych w art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, z których wynika m.in., że: - w pasie drogowym mogą być zlokalizowane, obok drogi, obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą; - droga, lokalizowana w pasie drogowym, oznacza budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego; oznacza to m.in., że w skład pojęcia drogi nie wchodzą obiekty inżynierskie, urządzenia oraz instalacje, które nie tworzą wraz z drogą całości techniczno-użytkowej i nie są przeznaczone do prowadzenia ruchu drogowego. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest treść art. 39 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z ustępem 1 tego przepisu zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się (co ustawa wymienia na pierwszym miejscu) lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zakaz ten ma charakter generalny, dotyczy m.in. wszystkich urządzeń uzbrojenia technicznego niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, niezależnie od tego kto jest ich zarządcą. W ust. 3 powołanego przepisu dopuszczono jednak wyjątki od wspomnianej zasady stwierdzając, że: "w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Nie ulega wątpliwości, że decyzja, o której wyżej mowa, ma charakter uznaniowy, związany z użyciem pojęcia "może nastąpić" i "szczególnie uzasadnionego przypadku". W przedmiotowej sprawie organ uznał, że nie występują szczególne okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, wskazując, iż projektowane przyłącze nie jest związane z potrzebami zarządzania drogą, czy też potrzebami ruchu drogowego, a służyć będzie prywatnym odbiorcom, dlatego winno być zlokalizowane poza pasem ruchu drogowego. W odniesieniu do względów technicznych organy orzekające w sprawie odwołały się do treści § 140 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którym "umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą, nie może naruszać elementów technicznych drogi oraz nie może przyczyniać się do czasowego lub trwałego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu albo zmniejszenia wartości użytkowej drogi". Organ podkreślił, iż projektowane przyłącze ograniczałoby możliwość przebudowy drogi krajowej nr [...] oraz narażałoby Skarb Państwa na konieczność poniesienia kosztów związanych z przełożeniem przyłącza kablowego elektrycznego. Prawdą jest (co podnosiła skarżąca), że na przedsiębiorstwach energetycznych spoczywa obowiązek przyłączania odbiorców do sieci, który wynika z przepisów ustawy Prawo energetyczne. Jednak w ocenie Sądu istnienie tego obowiązku po stronie wnioskodawczyni nie jest tożsame z istnieniem "szczególnie uzasadnionych przypadków", o których mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Skarżąca przedmiotowy wniosek uzasadniła brakiem możliwości umieszczenia przyłącza poza pasem drogowym związanym z brakiem zgody właściciela działki sąsiadującej z pasem drogowym. Sąd w tym miejscu podkreśla, iż dyspozycja art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603), daje możliwość złożenia wniosku do Starosty, który może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Starosta w razie braku zgody właściciela może zatem wydać decyzję ograniczającą korzystanie z nieruchomości, jeżeli jest to niezbędne dla realizacji inwestycji. Porównanie art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z art. 70 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz art. 124 ust. 1 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że w tych przepisach ustawodawca uregulował szczególny przypadek wywłaszczenia, polegający na ograniczeniu sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa. Przedmiot ograniczeń jest tożsamy, chodzi bowiem o zezwolenie na założenie i przeprowadzenie na cudzej nieruchomości określonych urządzeń przesyłowych oraz urządzeń łączności i sygnalizacji. (por. orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 21 lutego 2009 r., sygn. akt II CSK 394/08). Odpowiednie przepisy przewidują też procedury związane z nieobecnością strony postępowania. Należy zatem zauważyć, iż wbrew argumentacji strony, istniała inna możliwość uzyskania pożądanej lokalizacji przyłącza elektrycznego niż w obszarze wnioskowanego pasa drogowego. Strona skarżąca nie wykazała wyczerpania trybu administracyjnego wynikającego z dyspozycji art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zatem oświadczenie strony jakoby brak było możliwości lokalizacji przyłącza energetycznego poza pasem drogowym należało uznać za przedwczesne. Tym samym nie można uznać aby w sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji należy uznać, że organ określił w sposób wystarczająco precyzyjny kryteria podjętego rozstrzygnięcia, któremu nie można w związku z tym postawić zarzutu dowolności. Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję, Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, Sąd stanął na stanowisku, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.