I SA/Wa 1523/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Ilona Obara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy B. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...] w części dotyczącej nieodpłatnego przekazania Gminie B. nieruchomości położonej w miejscowości B., Gmina B., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...], o powierzchni [...] ha. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 19 ze zm.), decyzją z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...] przekazał nieodpłatnie Gminie B. zabudowaną nieruchomość położoną w miejscowości B., Gmina B., oznaczoną w ewidencji gruntów numerem działki [...], o powierzchni [...] ha, opisaną w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], a także państwowe mienie ruchome należące do Szkoły Podstawowej w B., zlokalizowane w siedzibie tej szkoły. A. W. w dniu 18 kwietnia 2006 r. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej w części wskazując, że nieruchomość oznaczona nr ew. [...] nie stanowiła własności Skarbu Państwa. We wniosku wskazano, że wyrokiem Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] listopada 2004 r. sygn. akt [...] stwierdzone zostało, że nie zachodziły przesłanki do przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 lit b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.) na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, której właścicielem byli M. W. i J. W. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996 r. nr [...] w części dotyczącej nieodpłatnego przekazania Gminie B. nieruchomości położonej w miejscowości B., Gmina B., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem działki [...], o powierzchni [...] ha. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że z zaświadczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1950 r. nr [...], wynika, że na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona na cele reformy rolnej. Jednakże z wyroku Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] listopada 2004 r. sygn. akt [...] wynika, że nie zachodziły przesłanki do przejęcia na podstawie art. 2 ust. 1 lit b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, w ocenie organu, że w dniu komunalizacji przedmiotowa nieruchomość pozostawała własnością osób fizycznych i jako taka nie mogła być przekazana na własność Gminie B. W tym stanie rzeczy Minister uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996 r. w części dotyczącej nieodpłatnego przekazania przedmiotowej nieruchomości została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Gmina B. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy. We wniosku wskazano na treść księgi wieczystej oraz instytucję rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Gmina zauważyła także, że wyrok Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] listopada 2004 r. nie ustalał, że przejęcie nieruchomości w trybie dekretu 1944 r. było nieważne, ale stanowił tylko o braku zasadnego przepisu będącego podstawą prawną przejęcia własności przedmiotowej nieruchomości. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy B. o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1996 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał stanowisko co do wydania decyzji komunalizującej z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów art. 18 ust. w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. oraz art. 104 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.). Odnosząc się do zarzutów wniosku Minister wskazał, że jedynym dokumentem znajdującym się w aktach sprawy, na podstawie którego Skarb Państwa mógł wywodzić prawa do nieruchomości jest zaświadczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] czerwca 1950 r. nr [...]. Jako podstawa przejęcia przedmiotowej nieruchomości wskazany jest art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a zatem przepis, który zgodnie z wyrokiem Sądu Okręgowego w S. nie miał zastosowania wobec przedmiotowej nieruchomości. Minister wyjaśnił także, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni rozporządzeń nieodpłatnych. Gmina B. wniosła skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece w związku z art. 104 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz istotne naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie zachodzi rażące naruszenie prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że nie można stwierdzić nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli stan prawa w dniu wydania takiej decyzji dawał podstawę do jej wydania. Oznacza to, że skoro w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej Skarb Państwa był właścicielem spornej nieruchomości, to późniejsze ustalenia Sądu Okręgowego w S. zawarte wyroku z dnia [...] listopada 2004 r. niczego w tym zakresie nie zmieniają. Gmina B. zauważyła poza tym, że wyrok Sądu Okręgowego w S. w istocie nie unieważnił nacjonalizacji przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca Gmina, podnosząc zarzut naruszenia art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wskazała, że nawet gdyby przyjąć, że Skarb państwa w dacie komunalizacji nieruchomości nie był uprawniony do dysponowania nieruchomością, to wobec rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i ujawnienia Skarbu państwa jako właściciela w księdze wieczystej w dniu 5 listopada 1958 r., to należałoby uznać, że przeniesienie prawa własności przedmiotowej nieruchomości na Gminę B. jest zgodne z prawem. Skarżąca Gmina nie zgodziła się z Ministrem co do twierdzenie, że przejęcia mienia na podstawie decyzji Wojewody [...] miało charakter nieodpłatny. Zdaniem Gminy, przeniesienie prawa własności w trybie art. 104 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, oznacza, że występuje ekwiwalentność czynności – Gmina ma obowiązek prowadzić szkoły podstawowe, a Skarb Państwa w zamian za przejęcie przez Gminę jego zadań, wyposaża ją w stosowne mienie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości kontrolę – pod względem zgodności z prawem – zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Niniejsza sprawa dotyczy wzajemnej relacji zachodzącej pomiędzy nabyciem z mocy prawa przez gminy prawa własności mienia Skarbu Państwa na podstawie art. 104 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. Nr 95, poz. 425 ze zm.) oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) a roszczeniami właściciela nieruchomości (lub jego spadkobierców) wynikającymi z wydania przez sąd, w trybie art. 2 ust. 1 lit b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego (PKWN) z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.) orzeczenia stwierdzającego, że nieruchomość nie podpadała pod działanie tego dekretu. Zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty prowadzenie szkół podstawowych, z wyjątkiem niektórych szkół specjalnych, przechodzi do obowiązkowych zadań własnych gmin z dniem 1 stycznia 1994 r., chyba że szkoły te zostaną wcześniej przekazane w trybie określonym w ust. 2. Przepis art. 104 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowi, że składniki majątkowe szkół przekazanych w trybie określonym w ust. 2 wchodzą w skład mienia komunalnego z dniem przekazania. Nabycie mienia, o którym mowa wcześniej, stwierdza wojewoda w drodze decyzji. A zatem, chodzi tu o przekazanie gminie przez wojewodę tych składników mienia państwowego, co do których stwierdził, że nabyła je gmina z mocy art. 104 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. W rozpatrywanej sprawie na podstawie tego przepisu Wojewoda [...] wydał w dniu [...] lipca 1996 r. kwestionowaną w trybie nadzoru decyzję o nabyciu z dniem 1 stycznia 1996 r. przez Gminę B. z mocy prawa nieodpłatnie mienia Skarbu Państwa, stanowiącego m. in. zabudowana nieruchomość oznaczoną nr ew. [...]. Sąd Okręgowy w S. Wydział [...] Cywilny wyrokiem z dnia [...] listopada 2004 r. sygn. akt [...] stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przywołany w tych decyzjach art. 2 ust. 1 lit b dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowił, że na cele reformy rolnej przeznaczone są m.in. nieruchomości ziemskie będące własnością obywateli [...], nie-Polaków i obywateli polskich narodowości [...]. Wszystkie nieruchomości ziemskie, wymienione w tym artykule w punktach b, c, d i e przechodziły bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele reformy rolnej. Wyrok Sądu Okręgowego w S. dotyczący spornej działki stwierdzający, że nieruchomość ta nie podpadała pod działanie przywołanego przepisu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej spowodował, że Skarb Państwa nie może skutecznie wywodzić swoich praw do przedmiotowych gruntów z treści akt. 2 ust. 1lit. b dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Organ nadzoru rozpatrując sprawę stanął na stanowisku, że na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej sporna nieruchomość była własnością Skarbu Państwa, na co wskazują zapisy w księdze wieczystej Kw nr [...]. Znajdujące się w aktach poświadczony skrócony odpis księgi wieczystej Kw [...] nie zawiera żadnych ostrzeżeń ani zastrzeżeń co do wpisu Skarbu Państwa jako właściciela lub zgłoszonych roszczeń osób trzecich. W ocenie Sądu, decydujące znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma ustalenie charakteru orzeczenia Sądu Okręgowego wydane na podstawie art. 2 ust. 1 lit b dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej orzekające, że dana nieruchomość nie podpada pod działanie tego artykułu dekretu o przeprowadzenie reformy rolnej. Rozważając to zagadnienie prawne Sąd miał na uwadze pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1998 r. sygn. akt IV SA 889/96 (niepubl.), że "w przypadku kiedy mamy do czynienia z obowiązkiem bądź prawem wynikającym wprost z ustawy (z mocy prawa), skutek prawny następuje z datą ustaloną w tej ustawie, natomiast akt administracyjny konkretyzujący przedmiot i skierowany do indywidualnego adresata ma charakter deklaratoryjny. Decyzje deklaratoryjne ustalają jedynie autorytatywnie istnienie i zakres jakiegoś stosunku prawnego, który powstał wcześniej z mocy przepisów prawnych. Skutki prawne w tego typu sytuacjach powstają więc ex tunc jako skutki wejścia w życie tego przepisu prawnego, a nie ex nunc jako skutki prawne decyzji deklaratoryjnej. Jest to podstawowa cecha różniąca decyzje deklaratoryjne od decyzji konstytutywnych, które same określają datę, od której następują skutki prawne. Decyzje deklaratoryjne mogą być wydawane w każdym czasie, jako że nie kreują nowych stanów prawnych, a tylko stwierdzają ich istnienie." Konsekwencją takiego stanowiska jest przyjęcie przez Sąd, że orzeczenie sądu stwierdzające, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. b dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, odnosi skutek podobny do decyzji o charakterze deklaratoryjnym i czas jego wydania nie może decydować o wyniku sprawy. W niniejszej sprawie przyjęcie powyższego poglądu prowadzi do wniosku, że działka ta w tym trybie nie stała się prawnie własnością Skarbu Państwa. Rację należy przyznać organowi orzekającemu, że wpis w księdze wieczystej nie przekreśla stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy decyzja z dnia [...] lipca 1996 r. nie spowodowała innych skutków materialnoprawnych, jak tylko wykreowanie prawa rzeczowego w postaci prawa własności gruntu opisanego na wstępie, przysługującego Gminie B. Nie wywołała innych skutków w sferze cywilnoprawnej, ponieważ w wyniku jej wydania nie doszło do żadnej czynności cywilnoprawnej, na przykład umowy przenoszącej własność. Nie można więc zasadnie twierdzić, że w tej sprawie mają zastosowanie zasady ochrony dobrej wiary, a zwłaszcza zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych: ta będzie chronić ewentualnych nabywców nieruchomości w dobrej wierze, i to nabywających ją odpłatnie (art. 5 i 6 cytowanej ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Wpis prawa własności do księgi wieczystej jest orzeczeniem mającym źródło we właściwej czynności lub dokumencie (przykładowo w ostatecznej decyzji administracyjnej) i ściśle z nimi powiązanym, wynikającym z obowiązku ujawnienia prawa (art. 35 ust. 1). Ma on charakter deklaratoryjny, stwierdzający przysługiwanie prawa konkretnym osobom względem oznaczonej nieruchomości. Wyjaśnić należy, że podnoszona przez stronę skarżącą okoliczność, że wydając decyzję komunalizacyjną Wojewoda [...] działał w oparciu o posiadane dokumenty oraz w zaufaniu do zapisów księgi wieczystej, nie może przesądzać o prawidłowości tej decyzji. Podsumowując stwierdzić należy, że ocena prawidłowości decyzji komunalizacyjnej jest zależna od treści orzeczenia wydanego w trybie art. 2 ust. 1 lit b dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Orzeczenie stwierdzające, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oznacza, że Państwo w tym trybie nie stało się właścicielem przejętej nieruchomości, a jedynie posługiwało się wadliwym tytułem własności. Bez pozytywnego wyjaśnienia kwestii tytułu własności Skarbu Państwa taka nieruchomość nie może być przedmiotem prawidłowej komunalizacji na podstawie art. 104 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, bowiem przepis ten odnosi się wyłącznie do nieruchomości stanowiących w dniu komunalizacji z mocy prawa własność Skarbu Państwa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.