II SA/Kr 1525/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie WSA Mirosław Bator WSA Barbara Pasternak Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi E.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 7 sierpnia 2009 r. nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej E.L. kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 19 stycznia 2007 r., do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wpłynął wniosek A. M. M., [...] o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: " Rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku jednorodzinnego oraz zmiana sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego na działce nr "1" obr. [...], przy ul. [...], w K.". Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W załączniku tekstowym do decyzji rodzaj zabudowy określono jako "zabudowę usługową". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...], po rozpoznaniu odwołań E. L. i Z. M., uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2008 r., a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, iż : "(...) nie przedstawiono dlaczego - w odniesieniu do wniosku strony - planowany do rozbudowy budynek ma pełnić funkcję usługową. Wniosek inwestora określał, iż planowana inwestycja ma polegać między innymi na zmianie sposobu użytkowania z domu jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego. Nie zostało natomiast doprecyzowane we wniosku, czy w domu tym (...) zamieszkiwać będą [...] i w związku z tym zmieni się jedynie sposób użytkowania domu jednorodzinnego na zamieszkania zbiorowego, ale w istocie pozostanie funkcja mieszkalna, czy też intencją właścicieli i inwestorów jest używanie tego budynku zgodnie z funkcją usługową która mogłaby się wiązać z wynajmowaniem lokali w nim się znajdujących, w związku z prowadzeniem działalności [...]". Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku jednorodzinnego oraz zmiana sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego na działce nr "1" obr. [...], przy ul. [...] w K.". Warunki zabudowy opisane zostały w załączniku tekstowym do decyzji, w którym rodzaj inwestycji określono jako "zabudowę usługową (niekomercyjną)". Linię zabudowy wyznaczono na przedłużeniu linii zabudowy istniejącego budynku na działce inwestycji (dz. "1"). Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej i planowanej (łącznie) w stosunku do powierzchni działki "1" ustalono do 47 %. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono na poziomie do 8 m, natomiast wysokość głównej kalenicy dachu do 11 m. W uzasadnieniu decyzji podano co następuje: Wnioskodawca w pismach z dnia 5 września 2008 r. i z dnia 1 października 2008 r. wyjaśnił, iż wnioskowany budynek zamieszkują [...] wraz z grupą studentek, oraz że udostępnia lokale mieszkalne studentkom nie czerpiąc korzyści materialnych. Studentki pokrywają jedynie koszty własnego utrzymania. Funkcja budynku pozostanie bez zmian. Uprawniony architekt dokonał aneksu do analizy urbanistyczno-architektonicznej, w której odniósł się w sposób szczegółowy do podniesionych przez Kolegium uwag dotyczących niewystarczającego uzasadnienia zmiany sposobu użytkowania wraz z określeniem rodzaju inwestycji jako zabudowy usługowej. W aneksie tym stwierdzono, że "rodzaj inwestycji nadal określono jako zabudowę usługową, dodano jednak określenie ją charakteryzujące "niekomercyjna" zgodnie z deklaracją inwestora oraz dodano wyjaśnienie na czym ma polegać zmiana sposobu użytkowania i to, że budynek nadal będzie miał charakter budynku mieszkalnego. W obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkalna, głównie jest to zabudowa jednorodzinna, ale występuje również zabudowa wielorodzinna oraz zabudowa usługowa. Inwestor wnioskuje o zmianę sposobu użytkowania domu mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego dla własnych potrzeb. Funkcja obiektu nadal pozostanie mieszkalna..." Teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w toku postępowania uzyskano wymagane opinie. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła E. L. wskazując na naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia pomimo braku spełnienia wymogu w zakresie kontynuacji rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu; naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa, wydanie decyzji niezgodnej z wnioskiem inwestora. Decyzją z dnia 7 sierpnia 2009 r. sygn. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 31 marca 2009 r. nr [...]. W ocenie Kolegium, sporządzona w sprawie, a następnie uzupełniona analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3, zresztą obszar ten zawiera również załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowa analiza opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Ustalone na podstawie niniejszej analizy wyniki znajdują uzasadnienie w świetle poczynionych w toku analizy ustaleń, a Kolegium po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie kwestionuje ich prawidłowości. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy planowanej i istniejącej (łącznie) w stosunku do powierzchni działki ustalono na poziomie do 47%, zwiększając dotychczasowy wskaźnik powierzchni zabudowy działki o 4 %. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wskazano, iż średni wskaźnik występujący w analizowanym obszarze to 35%, obecny wskaźnik zabudowy działki objętej inwestycją to 43%. Wskazano, iż z uwagi na niewielki zakres robót dodatkowych tj. dobudowę klatki schodowej dopuszcza się zwiększenie wskaźnika o 4%, przy czym zwiększony wskaźnik nie spowoduje przekroczenia maksymalnych wartości w analizowanym obszarze. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono do 8 m. W załączniku nr 3 wskazano, iż wysokość obiektów bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji waha się od ok. 7 m do ok. 8m, w świetle czego dopuszcza się ustalenie wysokości do 8 m, z uwagi na okoliczność, że wysokość taka dominuje wzdłuż przedmiotowego odcinka ul. [...] i na tyłach inwestycji. W ocenie Kolegium wyznaczone parametry urbanistyczne pozwolą na kontynuację zastanego ładu urbanistycznego, którego częścią jest wnioskowany teren. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację: rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, m.in. na działkach sąsiednich nr "2", "3","4", "5" oraz na działce inwestycji. Z uwagi na to, że działalność prowadzona przez Zgromadzenie ma charakter niekomercyjny, budynek będzie wykorzystywany dla potrzeb własnych stowarzyszenia religijnego, dotychczasowa funkcja mieszkalna pozostanie bez zmian. Analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania, a także ustalonych w decyzji parametrów prowadzi do wniosku, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie, mając na uwadze wskazówki Kolegium zawarte w decyzji kasatoryjnej oraz uwzględniając zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne, orzekł w sprawie. Kolegium dodało, iż zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że po stronie potencjalnego inwestora powstaje prawo podmiotowe podlegające na możliwości domagania się uzyskania decyzji pozytywnej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, o ile zachodzi zgodność z właściwymi przepisami. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła w ustawowym terminie E. L.. Skarżąca wskazała na naruszenie: - art. 61 ust.1 pkt l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - § 2 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca podniosła argumentację analogiczną jak w odwołaniu, wskazując na błędne ustalenia organu I instancji w zakresie funkcji i zmiany sposobu użytkowania obiektu z budynku jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego. Skarżąca zakwestionowała ustalenie parametru wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki/ terenu, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz głównej kalenicy dachu. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Działając w ramach tak określonych uprawnień Sąd winien oceniać legalność zaskarżonej decyzji także w kontekście dostrzeżonych z urzędu uchybień. W rozpatrywanej sprawie takim, istotnym uchybieniem przepisowi art. 107 § 1 kpa jest sposób określenia podmiotu, na rzecz którego decyzja została wydana. Postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek (podpisany przez A. M. M.), w którym wnioskodawcę określono jako "A. M. M. [...]" i na rzecz tak określonego podmiotu wydano decyzję. Nie wiadomo więc kto w istocie jest uprawnionym z decyzji; czy jest to A. M. M. jako osoba fizyczna zamieszkująca jedynie w siedzibie [...], czy też uprawnioną jest sama [...]. W pismach sporządzonych osobiście A. M. M. formułowała wnioski i wyjaśnienia używając liczby mnogiej (por. np. z pisma z 4 września 2008 r.: "dom będący naszą własnością", "prosimy o ponowne rozpatrzenie sprawy), co wskazuje raczej na wypowiedź w imieniu [...], a nie w imieniu własnym. Na taką intencję wskazuje też treść pisma M. R. (której A. M. M. udzieliła pełnomocnictwa używając zresztą też liczby mnogiej: "udzielamy") z dnia 1 października 2008 r., sporządzonego w "imieniu inwestora A. M. M. reprezentującej [...]". Konsekwencją bezkrytycznej akceptacji wniosku w omawianej części jest nie tylko wada decyzji polegająca na braku prawidłowego określenia jej adresata, ale także wada poprzedzającego wydanie decyzji postępowania. O ile bowiem stroną i wnioskodawcą miałaby być sama [...], to w związku z art. 29 i art. 30 kpa po pierwsze należałoby ustalić, czy jest ona podmiotem mogącym być stroną postępowania, a po wtóre czy A. M. M. jest osobą uprawnioną do jej reprezentacji. Samorządowego Kolegium Odwoławcze, nie dostrzegając opisanych uchybień, wadliwie uznało decyzję organu I instancji za zgodną z prawem. Opisana wada, jako mająca istotny wpływ na wynik sprawy, już sama w sobie dyskwalifikuje zarówno zaskarżoną, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję. Niezależnie od powyższego podzielić należy, co najmniej w części, podniesione w skardze zarzuty. Określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /dalej – ustawą/ i rozporządzeniem wykonawczym z dnia 26 sierpnia 2003 r. /dalej – rozporządzeniem/ tryb podejmowania i wymagania dla decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, są skomplikowane i sformalizowane. Taki jednak ich charakter ma głębokie uzasadnienie: dokładna i systematyczna realizacja wszystkich tych wymagań ma zapobiegać powstawaniu substancji odbiegających od zastanego i istniejącego ładu przestrzennego. Zasadniczo bowiem decyzje o wprowadzeniu odmienności, o przebudowie istniejącego ładu architektoniczno - urbanistycznego, o określonym przeznaczeniu danego obszaru itp., podejmowane są w ramach planowania przestrzennego. Stąd też przewidziane rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r. (w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione. To, że przepisy nie określają przesłanek dopuszczenia wyjątków, a jedynie wymagają, aby "wynikało to z analizy", nie oznacza dowolności. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której wydanie pozytywnej decyzji polegałoby w istocie nie na ustaleniu warunków, a na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Dlatego też dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora. Na tle powyższych uwag stwierdzić należy, że warunki dla przedmiotowej inwestycji ustalone zostały bez należytego wyjaśnienia sprawy. Organ bowiem zaakceptował przygotowaną analizę, choć jest ona dotknięta brakami. Po pierwsze w analizie stwierdzono, że średni wskaźnik wielkości zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 35%, a dla zabudowanej już działki inwestora – 43 %. Już więc obecnie wskaźnik zabudowy działki inwestora znacznie przekracza średnią, dla ewentualnego dalszego więc jego zwiększenia nie jest wystarczające powołanie się tylko na potrzeby inwestora. Po wtóre, jak wynika z decyzji, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczona została na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia. Przepis ten ma zastosowanie, kiedy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Ani w analizie, ani w uzasadnieniu decyzji przesłanka ta nie została opisana i wykazana: nie wiadomo więc na jakiej podstawie przyjęto, że nie jest możliwe zastosowanie w sprawie ust. 1 § 7. Także zresztą sposób wyliczenia wysokości na podstawie ust. 3 § 7 nie jest poprawny. Przepis ten nakazuje przyjęcie średniej wielkości na obszarze analizowanym, tymczasem w analizie, bez dokładnego wyliczenia średniej, przyjęto wielkość "dominującą wzdłuż przedmiotowego odcinka ul. [...] i na tyłach działki inwestycji". Wreszcie po trzecie wysokość kalenicy dachu ustalono na 11 m wskazując, że nie przekroczy ona wysokości maksymalnej w obszarze oraz wysokości budynków zlokalizowanych na tyłach działki inwestora. Zgodnie z § 8 rozporządzenia wysokość głównej kalenicy ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Ani w analizie, ani w decyzji nie wskazano przesłanek doboru z obszaru analizowanego porównawczych wysokości, w szczególności nie uzasadniono dlaczego tym miernikiem porównawczym są budynki na tyłach działki inwestora, a nie jest nim budynek położony obok. W kwestii poprawności określenia funkcji nowej zabudowy i rodzaju zabudowy należy stwierdzić, że stanowiące przyczynę uchylenia pierwotnie wydanej decyzji organu I instancji wątpliwości, mimo uzupełnienia analizy, nie zostały usunięte. Organ zresztą I instancji ograniczył się w istocie do przytoczenia cytatu z aneksu do analizy, a samego problemu samodzielnie nie analizował. Tymczasem problem ma znaczenie podstawowe: po to, aby ocenić czy zamierzona inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji zabudowy istniejącej, konieczne jest jednoznaczne określenie rodzaju tej nowej zabudowy (odpowiednio nowego sposobu użytkowania). Jeśli nowa zabudowa ma być zabudową usługową, to jako taka właśnie ma stanowić kontynuację funkcji zabudowy istniejącej. Tymczasem zarówno analiza, jak i decyzja co do takiego związku praktycznie się nie wypowiadają. Analiza skupia się bowiem w istocie na wykazaniu, że budynek inwestora po rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania nadal będzie pełnił funkcję mieszkalną. W § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z dnia 2003 r. ) zawarto katalog nazewnictwa ustaleń dotyczących rodzaju zabudowy. Katalog ten nie jest katalogiem zamkniętym, a w podpunkcie a) zawiera określenie: zabudowa mieszkaniowa, w tym zabudowa jednorodzinna, zabudowa wielorodzinna, a w podpunkcie b) zawiera określenie: zabudowa usługowa. Taki sposób regulacji oznacza, że po pierwsze w zabudowie mającej pełnić funkcję mieszkaniową może mieścić się także inna niż jedno- czy wielorodzinna, a pojęcia zabudowy mieszkaniowej i zabudowy usługowej nie są wymienne. Zaskarżoną decyzją ustalono warunki dla rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku jednorodzinnego oraz zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego, ale w załączniku tekstowym rodzaj inwestycji określono jako "zabudowa usługowa (niekomercyjna)". Co prawda określeniu temu towarzyszy dodatkowe wyjaśnienie, nie zmienia to jednak faktu, że pomiędzy samą decyzją a jej załącznikiem w tym zakresie zachodzi sprzeczność. Sprzeczność tę uznać należy za wadę istotną, zważywszy zwłaszcza, że decyzja o warunkach zabudowy służyć ma jako podstawa do sporządzenia projektu i wydania dalszych decyzji w procesie inwestycyjnym Ostatecznie więc stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z istotnym naruszaniem przepisów art. 7, 77 i 107 kpa. Sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem wyżej przedstawionych uwag. W związku z tym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzje organów obu instancji należało uchylić. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.