I SA/Bd 827/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr) Sędziowie: Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Sędzia WSA Dariusz Dudra Protokolant po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009r. sprawy ze skargi I. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. Skarżąca pismem z dnia 13 stycznia 2009r. złożyła wniosek o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne wynikających z decyzji stwierdzającej jej odpowiedzialność jako spadkobiercy po zmarłym mężu - Z. D. W uzasadnieniu wniosku podniosła, iż jest inwalidą II grupy, wskazała ponadto na swoją trudną sytuacją majątkową uniemożliwiającą zapłatę wszystkich należności. Jak wyjaśniła, mąż nie zostawił jej żadnego spadku poza długami w trzech bankach, a nieznajomość prawa spadkowego spowodowała brak świadomości co do możliwości odrzucenia spadku. Wyjaśniła, iż nic nie wiedziała o zaległościach męża, a w okresie kiedy jeszcze żył i miał świadczenie rentowe oraz wynagrodzenie za pracę wykonywaną na rzecz E. nikt się o te zaległości nie upomniał. Wyjaśnia, iż po podsumowaniu dochodów i wydatków jej i syna, z którym prowadzi wspólne gospodarstwo domowe na utrzymanie dwóch osób pozostaje około 600 zł. Organ I instancji w decyzji odmawiającej umorzenia należności powołał się na brak stwierdzenia stanu całkowitej nieściągalności. Jednocześnie organ uznał, iż sytuacja majątkowa wnioskodawczyni nie wypełnia przesłanek wymienionych rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia, znikome źródło dochodów nie jest możliwe wywiązanie się ze spłaty zadłużenia w dłuższym okresie. Wskazano, iż organ przeprowadził postępowanie mające na celu ustalenie sytuacji majątkowej i życiowej strony. W jego wyniku stwierdzono, iż wnioskodawczyni utrzymuje się z przyznanego świadczenia emerytalnego w wysokości 1.062,75 zł netto. Nie posiada rachunków bankowych, udziałów w firmach i przedsiębiorstwach, wierzytelności, ruchomości ani nieruchomości. Mieszkanie o pow. 48 m2 położone w T. przy ul. [...] jest wynajmowane od ZGM. Wyposażenie mieszkania jest standardowe. Ponoszone koszty związane z bieżącym utrzymaniem to: czynsz 201,21 zł, węgiel orzech - 620 zł. (1 tona, zakupu dokonano w dniu 06 września 2008r.), ubezpieczenie PZU - 48 zł (składka kwartalna), prąd - 122,27 zł (rachunek za 2 miesiące), gaz - 226,61 zł (rachunek za 6 miesięcy, w przeliczeniu na miesiąc jest to 37,77 zł). Wnioskodawczyni jest wdową i nie posiada członków rodziny pozostających na utrzymaniu. Dwójka dorosłych dzieci utrzymuje się samodzielnie. Nie posiada zaległości z innych tytułów. Skarżąca przeszła amputacje urazową w 15-roku życia i obecnie korzysta z protezy podudzia prawego - z braku środków nie stać jej na wymianę protezy. Na lekarstwa wydała: w lipcu - 64,25zł (faktura z dnia 29.07.2009r.). Wskazano, iż w stosunku do zaległości figurujących na koncie nie jest obecnie prowadzona egzekucja. Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie należności. Decyzją z [...] Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przywołując regulacje pozwalające na umorzenie należności z tytułu składek wyjaśnił, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu składek w świetle przepisów art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Odnosząc się do zarzutu braku działań egzekucyjnych ze strony ZUS w stosunku do Z. D. organ wskazał, iż w stosunku do zaległości figurujących na koncie prowadzona była przez Naczelnika I Urzędu Skarbowego egzekucja administracyjna, która okazała się nieskuteczna. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki umorzenia zaległości pomimo braku ich całkowitej nieściągaIności, określone w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stanowiącym, iż Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Organ podkreślił, iż wnioskodawcczyni uzyskuje stały dochód w postaci świadczenia emerytalnego, ponadto prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z synem, który również uzyskuje stały dochód w formie wynagrodzenia za pracę. Jednocześnie strona nie posiada członków rodziny pozostających na jej utrzymaniu. Uzyskując stałe dochody, nawet pomniejszone o stałe wydatki związane z bieżącym utrzymaniem oraz biorąc pod uwagę całkowitą kwotę zadłużenia, tj. 2.150,34 zł, w ocenie organu, nie można wykluczyć, iż możliwa byłaby spłata zadłużenia w układzie ratalnym. W skardze do Sądu Administracyjnego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez umorzenie skarżącej zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne po zmarłym mężu Z. D. Skarżąca podniosła, iż mąż prowadził działalność gospodarczą, którą założył bez jej zgody, za namową kolegi. Polegała ona na wystawianiu rachunków. Był on nałogowym alkoholikiem, z którym skarżąca żyła w separacji. Małżonek otrzymywał rentę inwalidzką oraz wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w E. w T., gdzie był zgłoszony do ubezpieczenia. Strona podniosła, iż mimo, że mąż posiadał zaległości, Zakład Ubezpieczeń Społecznych w T. za jego życia nieskutecznie dążył do tego, aby zaległości były spłacane. Skarżąca podkreśliła, że przez nieznajomość przepisów nie odrzuciła spadku po zmarłym w dniu 21 grudnia 2004r. mężu, ponieważ ten nic nie posiadał. Po jego śmierci spłacała zadłużenia w bankach na co przedłożyła stosowne dokumenty. Wskazała jednocześnie, iż przedstawiła szczegółowo swoją sytuację materialną i zdrowotną. Dodała, iż działanie pracowników ZUS doprowadziło ją do rozstroju psychicznego w związku z czym musiała skorzystać z pomocy psychologa. Nie zgodziła się z interpretacją przepisów dokonaną przez organ, zgodnie z którą nie mogą zostać umorzone zaległości ponieważ posiada źródło dochodu, bez uwzględnienia jej sytuacji materialnej oraz faktu, że o zaległościach męża nic nie wiedziała. Skarżąca nadmieniła, iż mąż posiadał również zaległości w podatku VAT, które zostały umorzone przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, na podstawie przepisów, które kwalifikowały skarżącą i jej sytuację do tego, aby te zaległości umorzyć. Podkreśliła, iż organy skarbowe i ZUS to państwowe instytucje, które działają w oparciu o określone przepisy prawa i mają możliwość zastosowania ulg, a szczególnie w sytuacji, gdy wina leży po stronie pracowników ZUS. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Spór w przedmiotowej sprawie dotyczy umorzenia nieuiszczonych składek na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej kwocie 2.150,34 zł. Art.32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej u.s.u.s.) stanowi, że do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie: ich poboru, egzekucji, wymierzania odsetek za zwłokę i dodatkowej opłaty, przepisów karnych, dokonywania zabezpieczeń na wszystkich nieruchomościach, ruchomościach i prawach zbywalnych dłużnika oraz stosowania ulg i umorzeń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. W myśl art. 28 ust.2 wskazanej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze, 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym, 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję, 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Wyliczenie zawarte w powyższym przepisie jest wyczerpujące, tj. stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. W uchwale z dnia 6 maja 2004 r., II UZP 6/04 Sąd Najwyższy wskazał między innymi, że "(...) przepis art. 28 ust. 2 ustawy o u.s.u.s. (...) jest oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności przysługuje każdorazowo organowi rentowemu, który w przypadku stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, zachodzącej w przypadkach wymienionych w art. 28 ust. 3 tejże ustawy może, ale nie musi umorzyć zaległości. Norma zawarta w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wyraźnie wskazuje na brak obowiązku umorzenia należnych składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności, stanowiąc, że w takim wypadku mogą być one umorzone." Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Podstawy umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w którym, jako przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wskazane zostały okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny. Dotyczy to m.in. sytuacji wskazanej w pkt 1 ust.1 § 3 rozporządzenia, tj. gdy opłacenie należności z tytuły składek pozbawiało zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Podkreślenia wymaga, iż w przypadku decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s w związku z § 3 ust.1 powyższego rozporządzenia także mamy do czynienia z tzw. uznaniem administracyjnym. Również i tu prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje Zakładowi. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje Zakładu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności. Z akt sprawy wynika, że na skarżącą jako żoną po zmarłym - Z. D., który nie dopełnił obowiązku opłacenie składek na ubezpieczenie zdrowotne, została przeniesiona odpowiedzialność za te składki. Analizując sytuację majątkową skarżącej organ stwierdził, że otrzymuje ona świadczenie emerytalne w wysokości 1.062,75 zł netto, nie posiada rachunków bankowych, udziałów w firmach i przedsiębiorstwach, wierzytelności, ruchomości ani nieruchomości. Wynajmuje mieszkanie o pow. 48 m2, którego wyposażenie jest standardowe. Ponosi następujące koszty związane z bieżącym utrzymaniem: węgiel - 620 zł (1 tona, zakupu dokonano w dniu 06.09.2008r.), ubezpieczenie PZU - 48 zł (składka kwartalna), prąd - 122, 27 zł (rachunek za 2 miesiące), gaz - 226,61 zł (rachunek za 6 miesięcy, w przeliczeniu na miesiąc jest to 37,77 zł) czynsz - 201, 21 zł. Na lekarstwa w lipcu 2009 r. strona wydała 64,25 zł. Skarżąca jest wdową. Dwójka dorosłych dzieci utrzymuje się samodzielnie. Skarżąca przeszła amputację urazową w 15-roku życia i obecnie korzysta z protezy podudzia prawego. Z braku środków nie stać jej na wymianę protezy. Kwota zadłużenia po zmarłym mężu wynosi 2.159,34 zł. Strona prowadzi wspólne gospodarstwo z synem. W prośbie o umorzenie należności składkowych z dnia 13 stycznia 2009 r. skarżąca stwierdziła, że po podsumowaniu wydatków i dochodów na utrzymanie dwóch osób pozostaje kwota około 600 zł. Rozpatrując zebrany materiał dowodowy organ zasadnie stwierdził, że w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność należności z tytułu należności składkowych. W stosunku do skarżącej nie jest aktualnie prowadzona egzekucja za świadczenia emerytalnego. Nie zachodzi zatem przesłanka wskazana w art.28 ust.3 pkt 5 (naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję), pkt 6 (jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne), pkt 4a (wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym). W odniesieniu do podstawy umorzenia wskazanej w art.28 ust.3a w zw. z §3 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, organ odwoławczy przyznał wprawdzie, że sytuacja finansowa i zdrowotna skarżącej jest trudna, jednak nie wypowiedział się jednoznacznie, czy przesłanka wynikająca z tego przepisu (opłacenie należności z tytuły składek pozbawiało zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych) zachodzi, czy też nie zachodzi. Organ nie skorzystał także z uznania administracyjnego. Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że nie można wykluczyć, iż możliwa byłaby spłata zadłużenia w systemie ratalnym i na tej podstawie, w odniesieniu do tej przesłanki umorzenia, podzielił stanowisko organu I instancji co do braku przesłanek umorzenia należności składkowych. Należy jednak zauważyć, że już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżącą podnosiła, że obciążenie jej ratami za długi męża pozbawi ją zaspakajania potrzeb życiowych. Odniesienie się do powyższego zarzutu strony, zdaniem Sądu, wymagało wykazania przez organ, że zawarcie układu ratalnego jest realne. W tym celu organ powinien z jednej strony ustalić, choćby w przybliżeniu, kwotę wolną jaką skarżąca mogłaby przeznaczyć na spłatę zadłużenia w systemie ratalnym a z drugiej strony wysokość należnej raty (w wariancie najbardziej korzystnym dla strony). Ustalenie kwoty wolnej powinno być wynikiem - porównania osiąganych dochodów i ponoszonych wydatków przez gospodarstwo domowe, składające się z matki i syna. W tym względzie organ nie wskazał w zaskarżonej decyzji jakie wynagrodzenie netto osiąga syn skarżącej. W prośbie z dnia 13 stycznia 2009 r. o umorzenie kwoty składek skarżąca podała, że to wynagrodzenie wynosi 800 zł. W aktach sprawy (k. 43 akt administracyjnych) znajduje się zaświadczenie o dochodach P. D. z którego wynika, że jego średnie wynagrodzenie miesięczne brutto wynosi 1.710,76 zł, po potrąceniu zaliczki na podatek i składek ZUS - 1.258,35 zł. W zaświadczeniu tym wymieniono również nieopodatkowane składniki wynagrodzenia - minus 184,78. Nie jest jasne, czy tę ostatnią kwotę (minus 184,78 zł) należy odjąć od kwoty 1.258,35 zł, aby otrzymać wynagrodzenie netto. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, wpływa bowiem w istotny sposób na ocenę zdolności płatniczych gospodarstwa domowego. Nie wiadomo też, choćby w przybliżeniu, jaką kwotę raty - według Zakładu - miałaby spłacać skarżąca. W zaskarżonej decyzji organ ograniczył się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że "nie można wykluczyć, iż możliwa byłaby spłata zadłużenia (...) w ratach (...)." Zakład zatem proponuje działanie odwrotne - najpierw zawrzeć układ, a później sprawdzić, czy jest on realny. Zdaniem Sądu, Zakład powinien jeszcze przed zawarciem układu - biorąc pod uwagę sytuację finansową skarżącej - ocenić, czy zawarcie układu ratalnego jest realne. W ten sposób organ odniósłby się też do powyższego zarzutu strony, że obciążenie jej ratami za długi męża pozbawi ją zaspakajania potrzeb życiowych. Realność układu ratalnego nabiera szczególnego znaczenia, jeżeli zważy się, że również synowi skarżącej organ zaproponował zawarcie układu ratalnego w celu spłaty zadłużenia po zmarłym Z. D. (sprawa I SA/Bd 828/09). Gospodarstwo domowe byłoby zatem obciążone podwójnymi ratami - spłacanymi oddzielnie przez matkę i syna. Okoliczności ta nie była w ogóle przedmiotem rozważań organu w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. strona podniosła, że jej syn - P. D. pracuje obecnie na podstawie umowy zlecenia. Sąd orzeka jednak na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji i okoliczności tej nie mógł uwzględnić. Strona może ten fakt podnosić w ponownym postępowania przed organami administracyjnymi. Uchybia zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 k.p.a. takie postępowanie organu, które powoduje, że w uzasadnieniu decyzji pomija się przedstawione przez stronę, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, argumenty. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Organ winien przekonać swym uzasadnieniem osobę, której ulgi nie przyznał, że decyzja ta, pomimo iż niekorzystna, jest sprawiedliwa i zgodna z prawem. Proponując zawarcie układu ratalnego organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (dochodu netto P. D.) i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, co narusza również art. 7 oraz art.77 § 1 k.p.a. Mając powyższe uwadze na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz.1270) orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art.152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. H. Adamczewska - Wasilewicz L. Kleczkowski D. Dudra