II GSK 379/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. P. – B. P. "F." w K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 1138/09 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi T. P. – B. P. "F." w K. na czynności Prezydenta Miasta K. w przedmiocie uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa polegających na kierowaniu do kontrahentów skarżącego pism zawierających wezwania do usunięcia tablic reklamowych postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 1138/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę T. P. – B. P. "F." w K. (dalej T. P.) na czynności Prezydenta Miasta K. w przedmiocie uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa polegających na kierowaniu do kontrahentów skarżącego pism zawierających wezwania do usunięcia tablic reklamowych. Referując na wstępie uzasadnienia stan faktyczny sprawy Sąd I instancji podał, że pismem z dnia 31 lipca 2009 roku T. P. zwrócił się do Prezydenta Miasta K. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego na skierowaniu do jego kontrahentów, tj. do "W. Sp. z o.o." oraz "H. A. Sp. z o.o." pism (z dat odpowiednio 25 maja 2009 r. i 29 czerwca 2009 r.) zawierających wezwanie do usunięcia tablic reklamowych, na których znajdowały się reklamy tych spółek. W odpowiedzi na to pismo z dnia 31 lipca 2009 roku Zastępca Dyrektora ds. Dróg i Zarządzania Ruchem Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. pismem z dnia 9 września 2009 roku wyjaśnił, iż w skierowanych pismach do wymienionych przez skarżącego firm, jako do reklamowanych podmiotów, chodziło jedynie o ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie reklam w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi, przy czym w wyniku kontroli ustalono, że część reklam została umieszczona w pasie drogowym bez zezwolenia. W przypadku reklamy dotyczącej firmy "W. Sp. z o.o." ustalono, że zezwolenie dotyczyło 1 szt. reklamy, która firma wynajmowała od strony skarżącej, natomiast strona skarżąca wystawiała spółce "W. Sp. z o.o." w okresie kontroli faktury za wynajem 2 szt. tablic reklamowych. Po ustaleniu, że T. P. jest właścicielem tablic reklamowych umieszczonych w pasie drogowym bez zgody zarządu drogi, zostały wszczęte z urzędu 24 postępowania administracyjne z przeprowadzeniem wizji w terenie z udziałem strony w miejscu umieszczenia tych tablic. Pismem z dnia 20 października 2009 r. T. P. wniósł skargę na czynności Prezydenta Miasta K. polegające na skierowaniu do jego kontrahentów pism zawierających wezwanie do usunięcia tablic reklamowych, na których znajdowały się reklamy tych spółek jako inne niż decyzje administracyjne i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie obowiązek, którego czynności te dotyczyły, czyli obowiązek usunięcia tablic reklamowych zamontowanych w pasie ruchu drogowego do czasu uzyskania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego wynika z przepisów art. 40 ust. 1 i art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia WSA w K. stwierdził, iż złożona skarga jest skargą w rozumieniu przepisów Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.)., co oznacza, że nie należy do kognicji sądów administracyjnych. Sąd zauważył też, że powinno pozostać poza sporem to, iż organ administracyjny ma prawo wszelkimi dostępnymi środkami dążyć do ustalenia stanu faktycznego mogącego być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego. W taki też sposób organ może dokonywać ustalania właściwej strony postępowania, wobec której zostanie ewentualnie wszczęte postępowanie i skierowana decyzja. Z akt wynika, że reklamujący się wskazali na skarżącego jako właściciela reklam i to wobec niego zostało wszczęte postępowanie. Skargę kasacyjną od postanowienia WSA w K. dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 1138/09, wniósł T. P. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższe postanowienie w całości, żądając jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a w związku z przepisem art. 227 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że czynności Prezydenta Miasta K. Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., których dotyczyła skarga nie podlegają kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, a złożona do Sądu I instancji skarga jest skargą w rozumieniu przepisów Działu VIII k.p.a. Stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest art. 36 i 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. nie uznał czynności organu polegających na wezwaniu do usunięcia tablic reklamowych opartego na tych przepisach za dotyczące obowiązków wynikających z przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta K. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że zostały one sformułowane w sposób nieprawidłowy. Strona wnosząca skargę kasacyjną powołuje bowiem w punkcie drugim petitum skargi zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 36 i 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w ten sposób, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie uznał czynności organu polegających na wezwaniu do usunięcia tablic reklamowych opartego na tych przepisach za dotyczące obowiązków wynikających z przepisów prawa. Godzi się przypomnieć, iż postępowanie sądowoadministracyjne polega na kontroli aktu lub czynności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie stosuje zatem prawa materialnego, tylko kontroluje legalność działalności administracji publicznej. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż strona w istocie formułuje zarzut naruszenia prawa procesowego, to jest naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a w związku z przepisem art. 227 k.p.a. oraz w związku z art. 36 i 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie przez WSA w K., że czynności Prezydenta Miasta K., których dotyczyła skarga nie podlegają kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, gdyż nie dotyczą obowiązków wynikających z przepisów prawa., a złożona do Sądu I instancji skarga jest skargą w rozumieniu przepisów Działu VIII k.p.a. Przystępując do oceny zasadności w ten sposób sformułowanego zarzutu należy podkreślić, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.); postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.) oraz inne niż określone w pkt 1 i 2 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy). Powyżej przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, iż sąd administracyjny w trakcie wykonywania kontroli administracji publicznej winien w każdym przypadku ustalić, czy zaskarżony akt podjęty przez organ administracji mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. W przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. To zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Oznacza to, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny. Po drugie, z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Należy podkreślić, iż uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W wypadkach gdy do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, mogą pojawić się akty lub czynności organów administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Właśnie to, że istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby, których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy uznać należy, że WSA w K. prawidłowo przyjął, że skierowanie przez Prezydenta Miasta K. pism do "W. Sp. z o.o." oraz "H. A. Sp. z o.o." z dat odpowiednio 25 maja 2009 r. i 29 czerwca 2009 r. nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do twierdzenia, że zaskarżona czynność Prezydenta Miasta K. dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powołany przez skarżącego przepis art. 36 ustawy o drogach publicznych stanowi, iż w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Oznacza to, iż przepis ten zawiera normę kompetencyjną dla zarządcy drogi do określenia poprzez wydanie decyzji administracyjnej obowiązku usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Z przepisu tego nie można zatem wywodzić żadnych praw ani obowiązków, bowiem stanowi on jedynie podstawę do konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej sytuacji prawnej podmiotów, objętych zakresem zastosowania tej normy. Natomiast przepis art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych określa przypadki, w których wymaga się zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, na zajęcie pasa drogowego, dalsze jednostki redakcyjne tego artykułu regulują kwestię opłat za zajęcie pasa drogowego oraz kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Przepis ten również nie może stanowić podstawy praw i obowiązków, których powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skierowanie pism z 25 maja 2009 r. i 29 czerwca 2009 r. do "W. Sp. z o.o." oraz "H. A. Sp. z o.o." miało na celu ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie reklam w pasie drogowym, bez zezwolenia zarządu drogi. Uzyskane informacje pozwoliły ustalić stronę postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia oraz wszcząć postępowanie administracyjne wobec właściciela tablic reklamowych. Okolicznością pozostającą poza sporem jest to, iż organ administracyjny ma prawo wszelkimi dostępnymi środkami dążyć do ustalenia stanu faktycznego mogącego być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż uzasadnienie Sądu I instancji jest w części wadliwe. Nie można odmówić racji stronie wnoszącej skargę kasacyjną, iż aby ustalić charakter środka wniesionego przez skarżącego Sąd I instancji winien ustalić charakter czynności zaskarżonej tym środkiem, od tego bowiem przede wszystkim zależy kwalifikacja prawna środka, którego treść ma charakter wtórny w stosunku do rodzaju zaskarżonej czynności. Nie można bowiem pozytywnie rozstrzygnąć, czy dana skarga jest skargą na podstawie przepisów k.p.a. bez uprzedniego zdyskwalifikowania jej jako skargi na czynności wskazane w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia, ponieważ postanowienie WSA w K. mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Stosownie do art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, 203 i 204 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z sytuacji, określonych w powołanych wyżej przepisach prawa. Brak więc było podstaw do uwzględnienia wniosków o zwrot kosztów postępowania. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.