I OSK 1284/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Leszek Leszczyński del.NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1828/09 w sprawie ze skargi T. Ż. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej orzekającej o odmowie zwrotu udziału w nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddala skargę T. Ż., 2. zasądza od T. Ż. na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi T. Ż., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody L. z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie odmowy zwrotu udziału w nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Aktem notarialnym z dnia [...] października 1989 r. M. O. i T. Ż. sprzedały udział w nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] na rzecz Skarbu Państwa. Nieruchomość została nabyta pod budowę kolektora sanitarnego [...]. Wyrokiem Sądu Wojewódzkiego w L. z dnia [...] października 1997 r. sygn. akt [...] Skarb Państwa nabył przez przemilczenie z dniem 1 stycznia 1996 r. pozostały udział w przedmiotowej nieruchomości. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2005 r. T. Ż. oraz M. O. wystąpiły o zwrot udziału w prawie do przedmiotowej nieruchomości, podnosząc fakt jego niezagospodarowania zgodnie z celem nabycia. Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Starosta L., działając na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odmówił zwrotu udziału w wysokości ½, wskazując że zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości obejmuje jedynie zwrot nieruchomości lub jej fizycznej części. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda L., decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podtrzymując w całości stanowisko Starosty L. o niedopuszczalności zwrotu wywłaszczonego udziału. Wnioskiem z dnia [...] marca 2008 r. T. Ż. oraz M. O. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody L. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Minister Infrastruktury, w oparciu o art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody L. oraz Starosty L. wskazując, że art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszcza zwrot nieruchomości lub jej części. Pojęcie części nieruchomości, którym posługuje się ten przepis oznacza fizycznie wydzieloną część, a nie część ułamkową. Na takie pojmowanie pojęcia części nieruchomości wskazuje jednoznaczna treść art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawierająca określenie występujących w tej ustawie pojęć. Zwrot części nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy nie może dotyczyć udziałów we współwłasności działki. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie własne z dnia [...] czerwca 2009 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. Ż. podniosła, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, ponieważ opiera się na błędnej wykładni art. 136 ust. 3 oraz art. 113 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy tej ustawy dotyczą zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, a skoro wywłaszczenie może dotyczyć udziału w nieruchomości, to tym samym musi istnieć możliwość zwrotu wywłaszczonego prawa. Skarżąca wskazała, że odmienna wykładnia powodowałaby, iż prawo do zwrotu nie istniałoby. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności wskazał, że dla przedmiotowej sprawy znaczenie ma przede wszystkim zbadanie, czy prawidłowe jest stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynika z faktu, iż nie ma możliwości zwrotu udziału w części wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem Sądu I instancji absolutnie nieprawidłowe i nie do zaakceptowania przez pryzmat art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175) jest taka interpretacja art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która wyłącza spod instytucji zwrotu nabyty przymusowo przez Skarb Państwa udział w nieruchomości. Przede wszystkim należy podnieść, że stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy poprzedni właściciel bądź jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Regulację tę należy odczytywać jako gwarancję prawa do restytucji przejętych nieruchomości, które nie zostały wykorzystane na cel publiczny. Nie ma jakichkolwiek podstaw, aby twierdzić, iż w pojęciu "poprzedni właściciel" nie mieszczą się wywłaszczeni współwłaściciele, w sytuacji kiedy wywłaszczenie dotyczyło tylko i wyłącznie udziału w nieruchomości. Jeżeli ustawodawca chciałby wyłączyć prawa współwłaścicieli do zwrotu wywłaszczanych nieruchomości, to przepis powinien wprost tak stanowić. Sąd zaznaczył, że nie mają znaczenia wszelkie kwestie związane z dopuszczalnością wywłaszczenia – przymusowego nabycia – udziału w prawie własności do nieruchomości, ponieważ taki fakt zaistniał. Obowiązkiem organu nadzoru było ustalenie, czy decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości jest dotknięta wadą nieważności, w szczególności, czy narusza w sposób rażący art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taka ocena nie została jednak dokonana przez Ministra Infrastruktury, który ograniczył się tylko i wyłącznie do analizy kwestii niedopuszczalności zwrotu udziału. Tymczasem powinien ustalić, czy badana w trybie nadzoru decyzja Wojewody L. nie narusza art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawierającego materialnoprawne przesłanki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Każde rozstrzygnięcie o odmowie zwrotu nieruchomościami winno być poprzedzone ustaleniem powyższych przesłanek. Należy zatem zauważyć, że stanowisko organów nie opiera się na przesłankach warunkujących zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, określonymi w art. 137 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w ocenie Sądu jest błędne. Należy bowiem mieć na względzie, że decyzja odnośnie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości winna być oparta wyłącznie na przesłankach ustawowych, określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a nie na przesłankach pozaustawowych. Dlatego też niezbędne jest znaczne poszerzenie ustaleń w postępowaniu nadzorczym. Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że nie przesądza, czy decyzja o odmowie zwrotu została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednak obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu nadzorczym będzie poczynienie szczegółowych ustaleń co do zbadania, czy decyzja o odmowie zwrotu nie narusza rażąco art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Infrastruktury, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniósł zarzut naruszenia: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pomimo brzmienia tego przepisu możliwy jest zwrot ułamkowej części nieruchomości, o ile występuje przesłanka zwrotu określona w art. 137 ustawy w postaci jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu; 2) przepisów postępowania, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 w zw. z art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 156 kpa poprzez przyjęcie, że naruszeniem przepisów, mającym wpływ na wynik sprawy było niedokonanie przez organ ustaleń, czy decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości nie narusza art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zbyt lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku, bowiem Sąd I instancji nie uzasadnił swego stanowiska, iż w rozumieniu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcie "poprzedni właściciele" odnosi się również do poszczególnych współwłaścicieli. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Dla ustalenia pojęcia "część nieruchomości" konieczne jest posłużenie się definicjami zawartymi w art. 4 pkt 1 oraz pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika, że jako działkę gruntu należy rozumieć niepodzielną, ciągłą część powierzchni ziemskiej, stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej. W konsekwencji zwrot części nieruchomości oznacza w tym przypadku jej możliwą fizycznie do wydzielenia część, a nie zwrot udziału we współwłasności. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że nie jest możliwy zwrot udziału we współwłasności jako idealnej, niewydzielonej części nieruchomości, choćby ten udział został wywłaszczony. Zwrócił również uwagę, że kwestionowane decyzje zostały wydane na podstawie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro zaś przepis art. 136 ustawy nie odnosi się do ułamkowych udziałów w prawie własności, Wojewoda L. i Starosta L. prawidłowo orzekli o odmowie zwrotu udziału. Organ nie badał okoliczności, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie miało to wpływu na prawo zwrotu. Tym samym Sąd I instancji bezpodstawnie zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie ma podstaw, aby twierdzić, że w pojęciu "poprzedni właściciele" mieszczą się wywłaszczeni współwłaściciele w sytuacji, gdy wywłaszczenie dotyczyło tylko i wyłącznie udziału w nieruchomości. Sąd nie uzasadnił swego poglądu, co stanowi o naruszeniu art. 141 § 1 p.p.s.a. W szczególności Sąd nie podjął się próby wyłożenia treści przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniającej dotychczasowe orzecznictwo, jak i konsekwencje takiej wykładni. Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Zostały w niej podniesione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W pierwszej kolejności na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy odnieść się należy do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. autor środka zaskarżenia podniósł zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że pomimo brzmienia tego przepisu możliwy jest zwrot ułamkowej części nieruchomości, o ile występuje przesłanka zwrotu określona w art. 137 ustawy w postaci jej zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Tak sformułowany zarzut zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 136 ust. 3 zd. pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z brzmienia powyższego przepisu wynika, że przedmiotem zwrotu może być bądź to wywłaszczona nieruchomość, bądź jej część. Mając na względzie natomiast definicję działki gruntu, zawartą w art. 4 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie ulega wątpliwości, że pod pojęciem części nieruchomości rozumie się wyłącznie wydzielony fizycznie obszar tej nieruchomości, nie zaś udział w prawie współwłasności. Rozważając dopuszczalność zwrotu udziału we współwłasności nie można również tracić z pola widzenia istoty współwłasności oraz skutków, jakie niesie ze sobą zwrot nieruchomości. Otóż z treści art. 195 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U.Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) wynika, że współwłasność charakteryzuje się trzema podstawowymi cechami: jednością przedmiotu, wielością podmiotów oraz niepodzielnością wspólnego prawa. Jedność przedmiotu i niepodzielność prawa oznacza, że w stosunku współwłasności przedmiotem prawa własności przysługującego kilku osobom jest jedna rzecz ruchoma lub nieruchomość. Żaden ze współwłaścicieli nie ma natomiast wyłącznego prawa do fizycznie wydzielonej części rzeczy, a każdemu z nich przysługuje jednakowe prawo do całej rzeczy, ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współwłaścicieli (Komentarz do art.195 kodeksu cywilnego (Dz.U.64.16.93), [w:] A. Kidyba (red.), K.A. Dadańska, T.A. Filipiak, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe, LEX 2009). Skoro zatem w odniesieniu do współwłasności nie jest możliwe ani wyodrębnienie udziału przysługującego jednemu ze współwłaścicieli nieruchomości (można tylko określić wielkość tego udziału), ani wskazanie, w jakim zakresie udział ten odpowiada jej fizycznie oznaczonej części, a w konsekwencji wyłączone musi być fizyczne wydanie przedmiotu prawa rozumianego jako "udział w nieruchomości", należy stwierdzić, iż nie jest możliwe zastosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości. Konsekwencją powyższych rozważań jest przyjęcie, że niedopuszczalne jest wystąpienie z roszczeniem o zwrot udziału w nieruchomości, nawet jeśli to udział był przedmiotem wywłaszczenia. Nie znajduje uzasadnienia twierdzenie Sądu I instancji, że skoro wywłaszczenie może dotyczyć udziału w nieruchomości, to tym samym musi istnieć możliwość zwrotu wywłaszczonego prawa. Sprawa, której przedmiotem jest żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może być rozpatrywana w kategoriach przesłanek czy zasad kierujących postępowaniem w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w sposób precyzyjny określa warunki zwrotu nieruchomości i za pozbawione podstaw prawnych należy uznać doszukiwanie się symetrii czy też analogii w prawach i obowiązkach stron. Wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji w oderwaniu od brzmienia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami uznał tymczasem w sposób kategoryczny, że absolutnie nieprawidłowe i nie do zaakceptowania przez pryzmat art. 21 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) jest taka interpretacji art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która wyłącza spod instytucji zwrotu nabyty przymusowo przez Skarb Państwa udział w nieruchomości. W tym miejscu przypomnienia wymaga, iż rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie istnienia bądź braku przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest stwierdzenie, iż jest ona obarczona wadą kwalifikowaną. Na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa można stwierdzić nieważność decyzji jedynie w przypadku naruszenia prawa, któremu to naruszeniu przypisać można charakter rażący. Jak się powszechnie przyjmuje, o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Oznacza to, iż warunkiem uznania naruszenia przepisu za rażące, jest istnienie jasno sformułowanej normy prawnej, której treść nie wymaga wykładni. Czyniąc zatem organowi nadzorczemu zarzut niedopatrzenia się rażącego naruszenia przepisu, Sąd zobligowany był do stwierdzenia, że kwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzja stoi w oczywistej opozycji do treści przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, iż Sąd I instancji dokonał wykładni przepisu, który z uwagi na swoją konstrukcję takiej wykładni nie wymagał, a następnie uczynił organowi administracji publicznej zarzut jego bezpośredniego zastosowania w literalnym brzmieniu. Konsekwencją skuteczności zarzutu prawa materialnego jest zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 kpa w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, aczkolwiek nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy. Jeśli bowiem przyjąć, że nie jest dopuszczalne żądanie zwrotu udziału w nieruchomości, bezprzedmiotowym musi być badanie przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi bowiem na fakt, że brak jest podstaw prawnych do żądania zwrotu udziału we współwłasności wywłaszczonej nieruchomości, ustaleniu wskazanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami okoliczności nie można przypisać znaczenia prawnego. Na marginesie wypada jednak zauważyć, iż nakazując "poszerzenie ustaleń w postępowaniu nadzorczym" Sąd I instancji nie wskazał, jaka część nieruchomości miałaby stać się przedmiotem ustaleń, co było istotne, jeśli wziąć pod uwagę, że żądane zwrotu obejmowało udział we współwłasności, a więc "idealną" część wspólnego prawa. Natomiast za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Chociaż podzielić należy pogląd autora skargi kasacyjnej, że uzasadnienie Sądu I instancji jest lakoniczne, to jednak nie było ono dotknięte tego rodzaju wadami, które czyniłyby niemożliwą jego kontrolę. W związku ze stwierdzeniem naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, a także wobec faktu, że stwierdzone naruszenie przepisów postępowania było jedynie jego pochodną, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.