II GSK 347/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Krystyna Józefczyk (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 612/09 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł.; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 612/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego – uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. organ I instancji wstrzymał płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku. W uzasadnieniu organ wskazał, że we wniosku o wsparcie dla gospodarstwa niskotowarowego M.S. zadeklarował dwa przedsięwzięcia: zakup maszyn rolniczych i zakup zwierząt gospodarskich. W okresie trzech lat zrealizował tylko jedno z nich, a to zakup maszyn rolniczych. W odwołaniu od decyzji wskazał, że powodem niewykonania drugiego z deklarowanych przedsięwzięć była susza. Po jego rozpoznaniu, decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu naprowadził, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870) nie definiują pojęcia klęski żywiołowej. Zdaniem organu cechą charakteryzującą określone zdarzenie jako klęskę żywiołową jest nie tylko określenie o szerokich rozmiarach skutków groźnych dla życia i mienia ale również to, że do zwalczania tych skutków czy udzielenia ofiarom pomocy i ochrony konieczne jest zastosowanie nadzwyczajnych środków w ramach zorganizowanej pomocy społecznej przy współdziałaniu organów i instytucji oraz specjalistycznych służb. Organ odwoławczy stwierdził, że podnoszona przez skarżącego okoliczność występowania w latach 2006, 2007 i 2008 klęski suszy nie mieści się w definicji klęski żywiołowej z ustawy o stanie klęski żywiołowej. W skardze do sądu administracyjnego wniósł o uchylenie decyzji, zarzucając jej naruszenie prawa. Występująca przez trzy kolejne lata susza spowodowała, że prowadząc gospodarstwo znalazł się w bardzo trudnej sytuacji. W planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego faktycznie wskazał na dwa cele, chociaż dla uwzględnienia wniosku wystarczyło wskazać tylko jeden cel. Okoliczności nadzwyczajne uniemożliwiły mu realizację planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, a w uzasadnieniu naprowadził, że zasadniczy spór w sprawie to wykładnia pojęcia "klęska żywiołowa", jakim posługuje się przepis § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, zgodnie z tym przepisem płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z § 9 ust. 2 tegoż rozporządzenia płatność dla gospodarstwa niskotowarowego może być jednak wypłacona, jeżeli realizacja przedsięwzięcia była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z tych okoliczności, a to: długotrwała niezdolność do pracy, wystąpienie klęski żywiołowej, wystąpienie choroby zakaźnej wśród zwierząt, zniszczenie budynków inwentarskich w gospodarstwie na skutek ognia lub innych zdarzeń losowych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przyjęta przez organy administracji interpretacja pojęcia "klęska żywiołowa" jest nieprawidłowa i nie ma oparcia w przepisach prawa. Przepisy rozporządzenia nie odsyłają do ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej. Zdaniem Sądu pojęcie to należy interpretować w odniesieniu do konkretnego gospodarstwa rolnego. Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Ł. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm. Wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania w stopniu który ma istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) i art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 104, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. mimo iż w uzasadnieniu Sąd nie powołał zarzutów naruszenia przepisów postępowania ani niezakwestionował ustaleń poczynionych przez organ, ani czynności podjętych lub zaniechanych przez organ, nie określił wskazówek co do dalszego postępowania, a sformułował jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, które ewentualnie mogły stanowić podstawę uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., ale nie miały one wpływu na wynik sprawy, a wobec tego uchylenie byłoby nieuzasadnione, 2) przepisów postępowania w stopniu który ma istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit c) oraz art. 151, art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 104 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu który miał istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzje, mimo iż nie było ku temu podstawi nie rozważył całości materiału zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności dokumentów złożonych do akt administracyjnych i ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji organu II instancji i nie dokonał ustaleń co do terminu zawiadomienia przez beneficjenta organu o zajściu okoliczności, które stanowić miały w ocenie beneficjenta siłę wyższą, oraz nie rozważył czy zarzucane prze Sąd organowi rzekome naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię miały wpływ na wynik sprawy, naruszenie ww. przepisów postępowania przez Sąd ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd należycie stosując się do norm zawartych w tych przepisach oraz rozstrzygając w oparciu o cały materiał zgromadzony w postępowaniu administracyjnym i postępowaniu sądowym winien skargę oddalić, bowiem nawet jeśli rzekomy zarzut naruszenia prawa materialnego był uzasadniony, to nie miał on wpływu na wynik sprawy, 3) prawa materialnego przez jego błędne niezastosowanie w sprawie, a mianowicie art. 39 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. L 153 z 30 kwietnia 2004 r.) w zw. z art. 64 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. L 2006, Nr 368, poz. 15) oraz § 9 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r.i w rezultacie przyjęcie, iż rzekome naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię miało wpływ na wynik sprawy, 4) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej poprzez błędne przyjęcie, iż przy definiowaniu terminu klęski żywiołowej, o którym mowa w § 9 ust. 2 pkt cyt. rozporządzenia nie ma zastosowania definicja klęski żywiołowej zawarta w ww. ustawie, w sytuacji gdy definicja ta ma charakter legalny, ogólny i jest zawarta w przepisach prawa administracyjnego, a więc tejże samej gałęzi prawa co rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. oraz błędne przyjęcie przez Sąd, iż użyte w § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów pojęcie "klęska żywiołowa należy interpretować w odniesieniu do jednego gospodarstwa", w sytuacji gdy taka interpretacja jest sprzeczna z zasadami wykładni literalnej, systemowej i celowościowej, a przyjęta winna być definicja klęski żywiołowej jako zdarzenia o charakterze globalnym i ogólnym, a wiec definicja legalna z art. 3 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sposób sformułowania podstaw, na których oparto rozpoznawaną skargę kasacyjną wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami. Powyższa zasada koresponduje z wymogiem prawidłowego określenia jej podstaw; oznacza konieczność powołania w skardze kasacyjnej konkretnych przepisów prawa (oznaczonych numerem artykułu, paragrafu, ustępu), którym zdaniem kasatora uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zarzutu naruszenia prawa procesowego, wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymogom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, może uniemożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Kasator oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie (art. 174 pkt 1), a także naruszenia przepisów postępowania, które ma istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji wadliwie nie zastosował przepisów unijnych definiując pojęcie klęski żywiołowej. Mając na uwadze fakt, że zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów o charakterze procesowym. Najdalej idącym zarzutem jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który skutkuje uchyleniem wyroku tylko wówczas, gdy jego uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przez co wyrok nie poddaje się kontroli. W sprawie objętej skargą kasacyjną sytuacja taka nie występuje. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 1 p.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Obowiązek przyjęcia określonego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji wynika pośrednio ze zdania drugiego art. 188, a także art. 183 § 1 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Powołany przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. służy zaskarżeniu konstrukcji uzasadnienia wyroku, nie zaś poglądów Sądu pierwszej instancji dotyczących wykładni i zastosowania prawa materialnego. Błędny natomiast jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami procesowymi. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej o braku wskazań co do dalszego postępowania w przypadku uchylenia decyzji organu jest trafny, zwłaszcza że rozstrzygający w sprawie Sąd pierwszej instancji nie precyzuje swojego stanowiska, lecz jest to zarzut procesowy, a uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy. Kolejny zarzut naruszenia przepisów procesowych nie precyzuje jakich przepisów prawa materialnego dotyczy naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., wobec tego nie poddaje się kontroli NSA. Przechodząc do analizy zarzutu skargi kasacyjnej z punktu pierwszego art. 174 p.p.s.a. podnieść należy, że rozporządzenie Komisji (WE) nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz.U. UE.L.153), zwanego dalej rozporządzeniem nr 817/2004, w swym art. 39 zajmuje się problemem siły wyższej. Wnioskodawca złożył wniosek w 2005 roku, a więc w dacie obowiązywania tego rozporządzenia. Zgodnie z art. 64 rozporządzenia nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz rozwoju obszarów wiejskich (EFRROW) (Dz.U. L. 2006.368.15) z dniem 1 stycznia 2007 r. uchyla się rozporządzenie nr 817/2004, lecz rozporządzenie ma nadal zastosowanie do środków zatwierdzonych przed dniem 1 stycznia 2007 r. Norma wynikająca z art. 39 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004 adresowana jest do państw członkowskich Unii Europejskiej. Przepis ten pozostawiał państwu członkowskiemu swobodę w uwzględnianiu i określaniu w przepisach krajowych okoliczności jako przypadków siły wyższej. Państwo członkowskie w przepisach krajowych mogło przy ich określaniu posiłkować się przykładowym katalogiem zawartym w art. 39 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004, mogło również przesłanki "siły wyższej" modyfikować wg swojego uznania. W przypadku działań mających na celu wspieranie gospodarstw niskotowarowych polski ustawodawca wprowadził kategorię "siły wyższej", modyfikując przykładowe kategorie wskazane w rozporządzeniu nr 817/2004. Wprowadził jako kategorię siły wyższej "wystąpienie klęski żywiołowej" w § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286, poz. 2870). Polska jako państwo członkowskie była uprawniona do indywidualnego określenia przypadków "siły wyższej" na podstawie art. 39 ust. 1 rozporządzenia nr 817/2004. Obecnie jest związana dokonanym wyborem, albowiem uwzględnione przez Polskę okoliczności jako kategoria siły wyższej, określone w rozporządzeniu z 7 grudnia 2004 r., zostały notyfikowane przez Komisję Europejską i Polska bez zastosowania procedury zmiany przepisów nie może rozszerzać przesłanek i okoliczności, których wystąpienie kwalifikowane jest jako "siła wyższa" w rozumieniu rozporządzenia unijnego. Podkreślenia wymaga fakt, że polski prawodawca był uprawniony do przyjęcia za ustawodawcą wspólnotowym jako kategorii siły wyższej "klęski żywiołowej poważnie dotykającej grunty rolne gospodarstwa" ewentualnie modyfikując je np. "zdarzenia losowego powstałego wskutek siły wyższej na terenie jednego gospodarstwa rolnego", a przyjął jako kategorię siły wyższej "wystąpienie klęski żywiołowej". Zakładając racjonalność ustawodawcy, nieuprawnione jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż termin "klęska żywiołowa" obejmuje również skutki żywiołów, które wystąpiły na części obszaru jednego gospodarstwa rolnego, a nie miały charakteru globalnego. Prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że "należy odróżnić stan klęski żywiołowej, która ma charakter globalny obejmujący większy obszar kraju i większego rodzaju skutki uboczne czy zagrożenia od zdarzeń losowych na małym terenie obejmującym np. teren jednego gospodarstwa rolnego". Cytowane rozporządzenie RM z 7 grudnia 2004 r. nie zawiera definicji "klęski żywiołowej", definicję tego pojęcia zawiera art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. Nr 62, poz. 558). Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "klęska żywiołowa" jest utożsamiana z katastrofą ekologiczną, która stanowi uszkodzenie lub zniszczenie dużego obszaru środowiska przyrodniczego z przyczyn niezależnych od człowieka (Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo PWN). Również gramatyczna wykładnia tego pojęcia wskazuje, że jest to wydarzenie o charakterze globalnym obejmujące duży obszar środowiska przyrodniczego. Płatność przyznawana na wspieranie rozwoju gospodarstw niskotowarowych ma na celu rozwój, innowacyjność i poprawę konkurencyjności tych gospodarstw rolnych. Z treści przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7.12.2004 r. wynika, że przesłankami wypłaty przyznanej płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku jej wypłaty jest zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju tego gospodarstwa, chyba że realizacja ich była niemożliwa ze względu na zaistnienie chociażby jednej z okoliczności tam przewidzianych, w tym "wystąpienie klęski żywiołowej". Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji, że użyte w rozporządzeniu pojęcie "wystąpienie klęski żywiołowej" należy interpretować wyłącznie w odniesieniu do danego gospodarstwa rolnego objętego pomocą wspólnotową oraz że definicja pojęcia "klęska żywiołowa" ma zastosowanie wyłącznie do materii regulowanej ustawą o stanie klęski żywiołowej. Z tych względów zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie jest uzasadniony. Sąd prowadząc ponownie postępowanie uwzględni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygając czy były okoliczności uzasadniające wypłacanie pomocy finansowej w czwartym i piątym roku. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Na zasadzie przepisów art. 207 p.p.s.a. odstąpiono od uzasadnienia kosztów postępowania kasacyjnego.