VI SA/Wa 1827/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi N. w O. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia po rozpatrzeniu odwołania N. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2008 r. nieuwzględniającą odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł N. domagając się uchylenia decyzji organu odwoławczego. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2009 r. wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1640/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Podstawą dla uchylenia wyżej wymienionego orzeczenia było naruszenie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia przepisów postępowania, w tym przede wszystkim art.7, 77 kpa. W uzasadnieniu Sąd stwierdził m.in., iż Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie wykazał, że konkurs przeprowadzono w warunkach poszanowania zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu o zawarcie przedmiotowej umowy. Organ nie wykazał bowiem, że do rozstrzygnięcia konkursu ofert doprowadziło postępowanie, w warunkach zastosowania równych z drugim oferentem wyżej opisanych kryteriów. Prezes nie prowadzi wprawdzie na nowo postępowania konkursowego, lecz zobowiązany jest zbadać okoliczności związane z zasadnością dokonanego wyboru oferenta. Sąd podniósł także, iż oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym musi stanowić materiał dowodowy w sprawie. Jednocześnie Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu organ II instancji powinien rozważyć zgodność wymagań z normami polskimi i europejskimi oraz okoliczność potwierdzenia ich przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Ponadto organ odwoławczy zobowiązany będzie dokonać szczególnie wnikliwej analizy dotyczącej kryterium oceny poszczególnych ofert oraz przyznawania punków jak również możliwości naruszenie przez Fundusz zasad postępowania określonych przez ustawę. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia powinien objąć kontrolą również dokumentację drugiego uczestniczącego w konkursie oferenta i poddać je szczegółowej analizie celem wykazania w oparciu o przepisy materialne, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o jednakowe kryteria dla wszystkich oferentów. Powinien zatem wskazać, z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów. Organ winien ocenić także czy brak ujawnienia wszystkich dokumentów związanych z konkursem naruszył art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i miał wpływ na rozstrzygnięcie. Rozpoznając ponownie sprawę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] lipca 2009 roku, po rozpatrzeniu odwołania N. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 102 ust. 5 pkt 24 i art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027) utrzymał w mocy decyzję w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania F. Spółka z o.o. prowadzącej N. w O. od rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny - ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez zespół ratownictwa medycznego podstawowy na terenie województwa [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał przebieg postępowania w sprawie. Wyjaśnił, iż jak wynika z art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach przedmiotem rozstrzygania dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Prezes, badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji, powinien mieć na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz jedynie rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Wskazał, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, tj. w : 1) zarządzeniu nr 53/2007/DSOZ z dnia 10 września 2007 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej ze zm., 2) zarządzeniu nr 82/2007/DSM z dnia 9 października 2007 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny - ratownictwo medyczne, ze zm. Ocena ofert w niniejszej sprawie następowała w oparciu o zarządzenie nr 71/2007/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ podniósł, iż rozpatrując ponownie odwołanie N. zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu o uzupełnienie materiału dowodowego sprawy o dokumenty dotyczące oferty N. w S, biorącego również udział w przedmiotowym postępowaniu. Po analizie całości zgromadzonej dokumentacji Prezes stwierdził, iż ww. postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 134 ustawy o świadczeniach. Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. Odwołujący mógł i powinien zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców, które były dla wszystkich biorących w nim udział jednakowe. Organ stwierdził, iż uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców mogą być zgłaszane na etapie konsultacji takich projektów, natomiast ustalone przez Prezesa Funduszu są wiążące w danym postępowaniu. Zwrócił uwagę na fakt, iż każdy ze świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu składa stosowne oświadczenie, iż zapoznał się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Oświadczenie o powyższej treści zostało złożone przez obydwu oferentów biorących udział w przedmiotowym postępowaniu. Jako niezasadny organ uznał zarzut ogłoszenia postępowania konkursowego co do konkretnego miejsca wyczekiwania zespołów ratownictwa medycznego. Organ zwrócił bowiem uwagę na fakt, iż w ogłoszeniu konkursu ofert zawarto jednocześnie informację, że świadczenia mają być realizowane na terenie województwa [...] a postępowanie prowadzone jest w oparciu o wytyczne Wojewódzkiego Planu Działania Systemu Państwowe Ratownictwo Medyczne na lata 2008 - 2010 dla woj. [...] i dotyczy zabezpieczenia podstawowych [...] zespołów ratownictwa medycznego [...]. Organ odwoławczy wskazał, że do postępowania w sprawie zawarcia umów z dysponentami zespołów ratownictwa medycznego na wykonanie zadań zespołów ratownictwa medycznego, zawierania, rozliczania i kontroli wykonywania tych umów stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o Państwowym Ratownictwie Medycznym z dnia 8 września 2006 r. co oznacza, że m. in. dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu zawiera ww. umowy, rozlicza i kontroluje ich wykonywanie, na podstawie planu działania systemu oraz w ramach środków przewidzianych w budżecie państwa, w części, której dysponentem jest wojewoda, ujętych w planie finansowym Narodowego Funduszu Zdrowia. Fundusz powinien zatem uwzględnić określoną w planie liczbę i rozmieszczenie na obszarze województwa jednostek systemu (art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o PRM). Zaznaczył, że określenie w planie działania systemu rozmieszczenia jednostek systemu poprzez wskazanie adresów i nazwy jednostek, nie jest wiążące dla prowadzącego postępowanie dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. W tym zakresie mają bowiem zastosowanie wszelkie reguły określone w ustawie o świadczeniach, dotyczące konkurencyjności i równego dostępu do środków publicznych oferentów biorących udział w postępowaniu. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa taka może zostać zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie. Art. 148 omawianej ustawy wskazuje zakres porównania ofert. Kompetencje do określenia kryteriów oceny ofert, warunków wymaganych od świadczeniodawców, z mocy art. 146 ustawy o świadczeniach, należą do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Kryteria oceny ofert w przedmiotowym postępowaniu zostały określone w § 2 zarządzenia nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Załącznik nr 1 do ww. zarządzenia, tab. 1.9 a -pomoc doraźna i transport sanitarny - ratownictwo medyczne szczegółowo wskazuje parametry kryteriów oceny ofert oraz ich wagi punktowe. Ocena punktowa poszczególnych kryteriów oceny ofert dokonywana jest automatycznie przez system komputerowy Funduszu, na podstawie listy ankiet wypełnianych przez oferenta podczas składania oferty, dotyczących danego kryterium. Wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynika z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych. Prezes wyjaśnił, iż obie oferty zostały porównane zgodnie z wszystkimi kryteriami określonymi w art. 148 ustawy i kryterium różnicującym było kryterium jakości- N. F. uzyskał 12,5 pkt. natomiast N. I. - 40 pkt. Pokreślił, iż udział w zespole ratownictwa medycznego podstawowego lekarza posiadającego kwalifikacje w dziedzinie medycyny ratunkowej określony został jako warunek rankingujący, czyli jako element niewymagalny, ale dodatkowo punktowany. Czynnikiem różnicującym obie oferty w kryterium "jakość" było także przedstawienie przez N. F. zewnętrznej oceny jakości, czego nie dokonał N. I., a co za tym idzie odwołujący uzyskał dodatkowo 2,5 pkt. oceny oferty. Podkreślił, iż z analizy zgromadzonej podczas postępowania dokumentacji wynika, iż komisja konkursowa stosowała szczegółowe warunki oceny ofert w ramach poszczególnych kryteriów oceny ofert do omawianego rodzaju świadczeń opieki zdrowotnej, oceniając w sposób obiektywny wszystkie złożone oferty. Powyższe warunki oceny były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania w związku, z czym nie doszło do naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach. Wyjaśnił, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Oferent złożył w toku postępowania konkursowego nowy formularz ofertowy jednakże dopiero w trakcie negocjacji, a więc w części niejawnej postępowania, w okresie kiedy był związany ofertą. Zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa komisja konkursowa przyjęła oświadczenie, lecz będąc zobowiązana do działania w granicach obowiązującego prawa nie uwzględniła w końcowym porównaniu złożonych ofert. Za bezzasadny organ uznał również zarzut dotyczący określenia w ogłoszeniu przedmiotowego postępowania minimalnych wymagań dla środków transportu. Przedmiotowe postępowanie ogłoszone zostało zgodnie z art. 139 ustawy o świadczeniach i zawierało wszystkie elementy wskazane w powyższym przepisie jak również wskazywało, iż oferty mogą składać podmioty będące świadczeniodawcami w rozumieniu obowiązujących przepisów prawa, oraz spełniające wymagania określone w przepisach. Wymogi zostały pozytywnie zaopiniowane przez konsultanta wojewódzkiego ds. ratownictwa medycznego. Prezes podkreślił, iż warunki te nie miały charakteru warunków wymaganych od świadczeniodawcy a jedynie zalecenia, a co za tym idzie ich spełnienie lub nie, nie miało bezpośrednio wpływu na ocenę złożonych w postępowaniu ofert o czym odwołujący został poinformowany w piśmie z dnia [...] maja 2008 r. [...] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu tj. przed wyznaczonym terminem składania ofert oraz ponownie w piśmie z dnia [...] maja 2008 r. Warunki wymagane od świadczeniodawców, określone przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, opisane zostały z uwzględnieniem Polskich Norm wprowadzających normy europejskie, europejskich aprobat technicznych lub norm państw członkowskich Unii Europejskiej wprowadzających europejskie normy zharmonizowane oraz klasyfikacji statystycznych wydanych na podstawie przepisów o statystyce publicznej. W załączniku nr 3 do zarządzenia Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] października 2007 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: pomoc doraźna i transport sanitarny - ratownictwo medyczne określone zostały wymagania dla zespołów ratownictwa medycznego, natomiast w punkcie 3.1- wymagania techniczne środka transportu, który powinien spełniać cechy techniczne i jakościowe określone w Polskich Normach przenoszących europejskie normy zharmonizowane, zgodnie z przepisami ustawy o PRM. W związku z powyższym za całkowicie niezasadny organ uznał zarzut dotyczący wskazania przez Fundusz 7 metrów jako minimalnej długości łodzi wykorzystywanej jako środek transportu medycznego wodnego. Minimalne wymagania dotyczące specjalistycznych usług transportu medycznego wodnego, w szczególności dotyczące środków transportu wodnego określone zostały w Polskiej Normie PN-EN 13718-2 przenoszącej europejskie normy zharmonizowane - "Środki transportu medycznego powietrznego, wodnego terenowego. Część 2: Wymagania eksploatacyjne i techniczne zapewniające ciągłość opieki nad pacjentem", której zapisy świadczeniodawca powinien spełniać. Organ uznał, iż brak ujawnienia w postępowaniu wcześniejszym wszystkich dokumentów związanych z postępowaniem nie miał wpływu na rozstrzygnięcie odwołania. Została wybrana oferta która w końcowej ocenie punktowej uzyskała większą ilość punktów, a zatem oferta najkorzystniejsza z punktu widzenia świadczeniobiorców usług opieki zdrowotnej. Zdaniem organu zarówno na etapie części jawnej konkursu, jak i niejawnej oferta N. F. jaki i oferta N. I. - były rozpatrywane na tych samych zasadach, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, jak i przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa Funduszu w warunkach poszanowania zasady równego traktowania wszystkich oferentów. W obszernej skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego N. F. zwany dalej skarżącym, wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia prawa procesowego tj. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 77 § 1 i § 4, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 73 w związku z art. 74 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak wyjaśnienia dokładnie stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w ten sposób, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie udostępnił stronie niniejszego postępowania pełnych akt sprawy tj. uzasadnienia punktacji otrzymanej przez drugą stronę postępowania konkursowego oraz oferty drugiej strony postępowania konkursowego oraz zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj.: art. 132 ust. 3, art. 134 ust. 1 w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej, art. 139 ust. 2 pkt. 1, art. 139 ust. 3 pkt. 3, art. 140 ust. 2 pkt. 1, art. 142 ust. 5, art. 148 pkt. 1, pkt. 2 oraz art. 155 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez niewłaściwe zastosowanie i naruszenie zasady równości wobec prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał m.in., iż warunek dotyczący minimalnych wymagań dotyczących środków transportu był wymogiem podstawowym, a nadto jest sprzeczny z polskimi normami. Podniósł, iż Prezes Narodowego Fundusz Zdrowia przeprowadził postępowanie z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego i postępowania oraz w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji czego wydane rozstrzygnięcie doprowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżącego. W odpowiedzi na skargę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Jak to już wyżej wskazano omawiana sprawa była przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 lutego 2009 r. wydanym w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1640/08 uchylił zaskarżoną decyzję. Organ administracji rozpoznając ponownie sprawę był związany oceną prawną zawartą w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W szczególności przy ponownym rozpoznawaniu sprawy miał w sprawie zastosowanie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 53, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. W świetle tego przepisu ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, przy czym ocena ta i wskazania, co do dalszego postępowania zostają sformułowane w uzasadnieniu orzeczenia, które w tym zakresie wykazuje moc wiążącą. Wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy zastosował się do zaleceń wskazanych w wyroku Sądu dotyczących obowiązku rozważenia zgodności wymagań z normami polskimi i europejskimi oraz okoliczności potwierdzenia ich przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Organ odwoławczy dokonał także wnikliwej analizy dotyczącej kryterium oceny poszczególnych ofert oraz przyznawania punków jak również możliwości naruszenia przez Fundusz zasad postępowania określonych przez ustawę. Jak wynika z akt administracyjnych organ objął kontrolą dokumentację drugiego uczestniczącego w konkursie oferenta i poddał je szczegółowej analizie wykazując w oparciu o przepisy materialne, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o jednakowe kryteria dla obu oferentów. Wskazał, także z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów. Ponadto organ wystarczająco wyjaśnił, iż brak ujawnienia wszystkich dokumentów związanych z konkursem nie naruszył art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i nie miał wpływu na rozstrzygnięcie. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji. W treści art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach wskazano, że zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes Funduszu, stosownie do art. 146 ww. ustawy, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ww. ustawy). W art. 134 omawianej ustawy sformułowano zasadę, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Z treści powołanego przepisu wynika zatem, że organ uprawniony jest jedynie do badania, czy w związku z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny oferenta. Świadczeniodawca może więc wnieść odwołanie, a następnie skargę stosownie do treści art. 154 ustawy o świadczeniach, jeżeli Fundusz naruszy zasady postępowania określone przepisami powszechnie obowiązującymi lub przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa NFZ i godzi to w interes prawny świadczeniodawcy. W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. W wyroku z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Funduszu od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy." Podzielając ten pogląd przyjąć trzeba, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne. Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej wymienione są w art. 153, te zaś, z których można korzystać w postępowaniu administracyjnym - w art. 154. Celem procedury uruchamianej na wniosek - odwołanie jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania). Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku - odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem), będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy. Obowiązek zapewnienia świadczeń zdrowotnych, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie (art. 15 ust. 1 ustawy), nałożony na NFZ, w odniesieniu do świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, realizowany jest przez zapewnienie im równego traktowania i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. (art. 134 ustawy). Spełnienie tych standardów przez NFZ w możliwie najwyższym stopniu stanowi bowiem gwarancję, że realizacja podmiotowych praw określonych w art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji będzie polegać w tym postępowaniu na wyborze najkorzystniejszej oferty. Tak więc zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania. W sprawie kontrolowanej przez Sąd organy Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadziły postępowanie w sposób prawidłowy, z zachowaniem przepisów prawa. W ocenie Sądu, w postępowaniu tym w szczególności nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Z akt sprawy wynika, iż wszelkie wymagania i warunki związane z postępowaniem konkursowym zostały udostępnione obu oferentom a skarżący złożył oświadczenie o zapoznaniu się z nimi. Komisja konkursowa zaprosiła obydwu oferentów do negocjacji zakończonych podpisaniem protokołu. Następnie komisja konkursowa uwzględniła protest skarżącego w części dotyczącej niedopełnienia obowiązku przyjęcia, w trakcie spotkania negocjacyjnego, oświadczenia oferenta, iż " zapewni w zespole podstawowym ratownictwa wodnego w Rynie w ilości nie mniejszej niż N. I., lekarzy w tym specjalistów medycyny ratunkowej". Zgodnie z art. 153 ust. 6 ustawy zaskarżona czynność została przez komisję powtórzona. Podczas ponownych negocjacji komisja konkursowa przyjęła dokumenty złożone przez skarżącego uznając jednak, iż z uwagi na zawartą w oświadczeniach treść, jak również czas ich złożenia nie podlegają one rozpatrzeniu, albowiem uwzględnienie ich na tym etapie postępowania skutkowałoby zmianą wartości punktowej wynikającej z rankingu końcowego, co z kolei naruszałoby zapis art. 134 ust. 1 ustawy . W części niejawnej postępowania komisja, zgodnie z art. 148 ustawy, dokonała oceny i porównania ofert złożonych do postępowania. Kryteria oceny ofert w przedmiotowym postępowaniu zostały określone w zarządzeniu nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] września 2007 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej Skarżący w ocenie końcowej oferty otrzymał w sumie 42,5 i tak- za kryterium ciągłości 15 pkt., za kryterium jakości 12,5 pkt. natomiast za kryterium ceny 15 pkt. Drugi z oferentów otrzymał w końcowej ocenie punktowej w sumie 70 pkt., w tym za kryterium ciągłości 15 pkt., jakości 40 pkt. natomiast za kryterium ceny 15 pkt. A zatem znacznym kryterium różnicującym było kryterium jakości. Kryterium to miało charakter decydujący- oferta skarżącego uzyskała mniejszą ilość punktów w ocenie końcowej, co skutkowało wyborem oferty innego świadczeniodawcy. W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko Prezesa NFZ, że postępowanie zostało przeprowadzone z zachowaniem powołanych wyżej przepisów prawa, bowiem wszyscy świadczeniodawcy ubiegający się o zawarcie ww. umowy mieli zapewnione równe traktowanie, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, oraz dokumenty związane z przedmiotowym postępowaniem zostały udostępnione wszystkim świadczeniodawcom na tych samych zasadach. W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy oraz dokonana na jego podstawie analiza jest prawidłowa, zgodna z art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1 i § 4 kpa, czego wyrazem jest uzasadnienie decyzji odpowiadające w pełni wymogom art. 107 § 3 kpa. Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 53, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.