II SA/Wa 1616/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, WSA Adam Lipiński, Protokolant Agnieszka Bieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] odmawiające wydania B. K. zaświadczenia żądanej treści – na mocy art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa. W dniu 17 kwietnia 2009 r. B. K. wniósł do Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego wniosek o wydanie zaświadczenia opisującego czynniki ryzyka występujące na zajmowanych przez niego stanowiskach w czasie pełnienia służby wojskowej w Jednostce Wojskowej nr [...] w W. w latach 2000 – 2006. Informacje powyższe potrzebne były do prowadzonego przez Centralną Wojskową Komisję Lekarską w W. postępowania w sprawie ustalenia czy warunki służby wojskowej mają związek z rozpoznanymi u skarżącego schorzeniami. Po przeprowadzeniu kwerendy akt w Archiwum Służby Kontrwywiadu Wojskowego Szef SKW ustalił, że brak jest dokumentów potwierdzających okoliczności opisane przez skarżącego, stąd postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. odmówił wydania zaświadczenia, wskazując, że zaświadczenie na podstawie art. 217 kpa może być wydane jedynie w oparciu o dokumenty lub inne dane, będące w posiadaniu organu. Brak takich informacji skutkuje zaś niemożnością wydania zaświadczenia żądanej treści. B. K., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Szefa SKW, złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku skarżący zażądał wydania zaświadczenia, dostępu do dokumentów z zakresu oceny ryzyka zawodowego na zajmowanych stanowiskach służbowych oraz powiadamiania o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych mających znaczenie w sprawie. Skarżący, przywołując akty prawne dotyczące przeprowadzenia badań w zakresie oceny ryzyka zawodowego podniósł, że każdy organ administracji publicznej zobowiązany jest do przeprowadzenia takich badań oraz do przechowywania ich wyników. Po rozpoznaniu wniosku w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2009 r. Szef SKW wyjaśnił, że postanowienie z [...] czerwca 2009 r. zostało wydane po przeprowadzeniu rzetelnego postępowania. W wyniku kwerendy w Archiwum SKW odnaleziono jedynie kartę zdrowia skarżącego oraz zaświadczenie lekarskie, jednakże dokumenty te nie mogą stanowić podstawy wydania zaświadczenia o żądanej przez B. K. treści. Szef SKW dodał również, że Służba Kontrwywiadu Wojskowego jest instytucją cywilną, nie jest zaś następcą prawnym Jednostki Wojskowej nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. K. zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania, czyli art. 7 – 9 oraz 10 § 1, art. 36 § 1 i 2, art. 127 § 3 w zw. z art. 15, art. 65 § 1, art. 217, art. 218 § 1 kpa. Naruszenie wskazanych przepisów doprowadziło zdaniem skarżącego do pozbawienia strony prawa czynnego udziału w postępowaniu, braku dostępu do dokumentów stanowiących podstawę wydanych postanowień, niedokładnego wyjaśnienia sprawy, uchybienia terminów do załatwienia sprawy, dwukrotnego jej rozpoznania przez ten sam organ. Zdaniem skarżącego oświadczenie Szefa SKW o nieprzekazaniu dokumentów, nie jest tożsame ze stwierdzeniem, iż takich dokumentów nie ma, zatem oznacza, że sprawa nie została rzetelnie wyjaśniona przez właściwy organ, tym bardziej, że specyfika służby wskazuje, iż czynniki ryzyka i szkodliwe warunki służby wojskowej istniały. Skarżący podkreślił również, że obydwa postanowienia zostały podpisane przez Szefa SKW, natomiast w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyłączony jest pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji, w związku z którą złożono tego rodzaju wniosek. B. K. zarzucił ponadto błędną ocenę dowodów w sprawie poprzez zdyskwalifikowanie części z nich, bez podania przyczyny takiego rozwiązania oraz brak dalszego poszukiwania dokumentów, które powinny istnieć. Odnosząc się do stwierdzenia organu o niewystąpieniu następstwa prawnego oraz o uznaniu się za niewłaściwy w sprawie, skarżący podniósł, że w takim przypadku powinien mieć zastosowanie przepis art. 65 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę Szef SKW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. Wskazując na przepis art. 5 § 2 pkt 4 kpa Szef SKW wyjaśnił, że nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ jest centralnym organem administracji rządowej, stąd od decyzji wydanych przez niego w I instancji nie przysługuje odwołanie lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Natomiast wyłączenie Szefa SKW od orzekania w sprawie oznaczałoby brak możliwości jej rozpoznania, gdyż wyłączony pracownik nie może udzielić również upoważnienia do rozpatrzenia sprawy w jego imieniu. Zdaniem organu nie było nadto podstaw do przekazania wniosku skarżącego do innego organu na mocy art. 65 § 1 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że wydawanie zaświadczeń w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy zawarte w art. 217 do art. 220 kpa. Przepisy te przewidują wydawanie zaświadczeń w dwóch przypadkach, po pierwsze - jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1), po drugie zaś - jeżeli dana osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). Z powyższego wynika więc, że zaświadczeniem w rozumieniu kpa jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. Nr 10, str. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków, określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika więc, że postępowanie to może się zakończyć w trojaki sposób, a mianowicie: 1. przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, 2. przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia, 3. przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Nadto przepis art. 218 kpa określa, w jakich sytuacjach organ ma obowiązek wydania zaświadczenia w sytuacji opisanej w art. 217 § 2 pkt 2 kpa. Potwierdzenie faktów albo stanu prawnego powinno wynikać z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające przed wydaniem zaświadczenia może być przeprowadzone tylko w koniecznym, a więc ograniczonym zakresie (art. 218 § 2 kpa). Wobec powyższego właściwy organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych, bez potrzeby ich kreowania. O powyższym świadczy również nakaz wydania zaświadczenia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 7 dni (art. 217 § 3 kpa), bowiem wskazuje, że zaświadczenie stanowi jedynie potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego i co do zasady, nie wymaga wyjaśnienia sytuacji, a co najwyżej – zebrania wszystkich danych. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia sprowadza się więc do oceny zasadności odmowy wydania przez organ zaświadczenia o żądanej przez stronę treści. Z treści wniosku wszczynającego postępowanie wynika, że skarżący dążył do uzyskania informacji o tym, czy na stanowiskach pełnionej w latach 2000 – 2006 zawodowej służby wojskowej istniały szczególne właściwości lub warunki służby, które mogą mieć związek ze schorzeniami skarżącego. Powyższe zaświadczenie potrzebne było do przedstawienia Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej, która, ustalając stan zdrowia skarżącego, zobowiązana była do wykazania również czy schorzenia powstały w związku ze służbą. Natomiast wobec braku informacji w dokumentacji skarżącego oraz w związku z wniesieniem odwołania od orzeczenia komisji lekarskiej I instancji, konieczne stało się uzupełnienie informacji. W ocenie Sądu Szef SKW nie mógł potwierdzić sytuacji skarżącego w oczekiwanym przez niego zakresie w przypadku niedysponowania żadnymi danymi ani dokumentami, które opisywałyby warunki służby skarżącego, zatem słusznie odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia żądanej treści. Ponadto, nie można zgodzić się z zarzutami skarżącego dotyczącymi pozbawienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Postępowanie w zakresie wydawania zaświadczeń oznacza potwierdzenie stanu faktycznego i prawnego na podstawie posiadanych przez organ dokumentów. W przypadku zaś braku odpowiednich danych organ nie wydaje zaświadczenia. Postępowanie wyjaśniające ogranicza się jedynie do ustalenia stanu faktycznego i prawnego na podstawie prowadzonej przez organ ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów czy też zbioru danych utrwalonych w inny sposób, nie jest zatem konieczne współdziałanie z osobą zainteresowaną treścią zaświadczenia. Nie jest konieczne również przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego zgodnie z treścią art. 75 § 1 kpa, ponieważ postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Natomiast zgodzić się należy z zarzutem B. K. w kwestii przekroczenia terminu do załatwienia jego wniosku oraz o braku informacji w tym zakresie. Ustawodawca przewidując krótki termin załatwienia wniosku uznał, że potwierdzenie okoliczności nie będzie nastręczało takich trudności, by niemożliwym było ich niezwłoczne ustalenie. Jednakże uchybienie terminowi z art. 217 § 3 kpa nie ma wpływu ani na sytuację skarżącego, ani też na zmianę ustaleń Szefa SKW. Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego w kwestii uchybienia zasady dwuinstancyjności wskazać należy, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przewidują możliwość rozpatrzenia sprawy dwukrotnie przez ten sam organ. Dotyczy to sytuacji, gdy organem właściwym do rozpatrzenia sprawy w I instancji jest minister lub samorządowe kolegium odwoławcze (art. 127 § 3 kpa). Z kolei w definicji art. 5 § 2 pkt 4 kpa wyjaśniono, iż przez ministra rozumie się m. in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej, podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz o Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 709 ze zm.) Szef SKW jest centralnym organem administracji rządowej, działającym przy pomocy Służby Kontrwywiadu Wojskowego, będącym urzędem administracji rządowej. Szef SKW podlega Ministrowi Obrony Narodowej, z zastrzeżeniem określonych w ustawie uprawnień Prezesa Rady Ministrów lub Ministra Koordynatora Służb Specjalnych, w przypadku jego powołania. Zatem w sytuacji rozpoznania podania strony w I instancji przez Szefa SKW ma on również obowiązek i prawo do ponownego rozpoznania sprawy po wniesionym wniosku o ponowne jej rozpatrzenie. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.