I OSK 498/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 29 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1471/09 w sprawie ze skargi D. S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie delegowania do czasowego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w O. oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1471/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] delegował funkcjonariusza Policji – D. S. do czasowego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w O. od dnia 20 kwietnia 2009 r. D. S. wniósł odwołanie od przedmiotowego rozkazu personalnego do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który na podstawie art. 134 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż oddelegowanie funkcjonariusza nie jest decyzją administracyjną, a zatem nie podlega ono regułom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi D. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podnosił on, iż rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2009 r. ma cechy decyzji administracyjnej, albowiem oddelegowanie miało wpływ na wysokość jego wynagrodzenia oraz poprzez zmianę przełożonego przedłużyło awans. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na powyższe postanowienie stwierdził, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2009 r. jest aktem oddelegowania funkcjonariusza Policji do czasowego pełnienia służby. Wskazano w nim miejsce czasowego pełnienia służby w okresie oddelegowania – to jest Komendę Wojewódzką Policji w O., określono uprawnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. do ustalenia dla oddelegowanego policjanta zakresu zadań i obowiązków. Przedmiotowy rozkaz zawiera elementy opisane w treści art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji nie określił czasu oddelegowania, jednakże problematykę tę reguluje ust. 3 wskazanego przepisu. Zgodnie z dyspozycją art. 36 ustawy o Policji, funkcjonariusz może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Czas delegacji nie może przekroczyć 6 miesięcy i może być przedłużony w wyjątkowych przypadkach do 12 miesięcy. Analizując powyższą regulację prawną stwierdzono, iż przepis art. 36 ustawy o Policji, daje możliwość delegowania policjanta do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości, tym bardziej zatem uprawnia do delegacji funkcjonariusza w tej samej miejscowości (dotychczas policjant pełnił służbę także w O.). Skoro rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2009 r. jest aktem oddelegowania, to mieści się on w granicach dyspozycyjności policjanta. Jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej. Oddelegowanie nie może wpływać na zmianę statusu funkcjonariusza wynikającego z aktu mianowania na konkretne stanowisko w strukturze Policji, a zatem także na jego uposażenie. Skoro policjant twierdzi, iż akt oddelegowania spowodował takie niekorzystne zmiany, ma możliwość żądania wypłaty należnego mu uposażenia. Jednakże jest to inna sprawa, która nie może być, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, rozpoznana w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. S., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznania skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wnoszący skargę kasacyjną przedmiotowemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 3 k.p.a. w zw. z art. 32 i art. 36 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) poprzez uznanie, że rozkaz personalny, którym znacząco zmieniono warunki pełnienia służby przez D. S., i w którym nie określono czasu oddelegowania stanowi rozkaz wydany w trybie art. 36 ustawy o Policji, podczas gdy warunki tego oddelegowania jednoznacznie wskazują, iż przeniesiono D. S. na inne, niższe stanowisko służbowe. W uzasadnieniu podniesiono, że rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie spełnia żadnego z wymogów stawianych mu przez ustawę. Brak jest wskazania terminu, na jaki następuje delegowanie, nie zostało wskazane stanowisko służbowe, na którym ma być pełniona służba, a poprzez delegowanie D. S. w istotny sposób zostały zmienione warunki pełnienia przez niego służby. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ograniczył się jedynie do zbadania nazwy aktu, a na poparcie swojego stanowiska wskazał, że okolicznością przemawiającą za możliwością delegowania D. S. jest fakt dalszego pełnienia służby w tym samym mieście. Nie nazwa aktu z dnia [...] kwietnia 2009 r. decyduje o tym, czy jest to wyłącznie delegowanie w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, czy też przeniesienie na inne stanowisko służbowe z art. 32 tejże ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Oznacza to związanie Sądu podstawami, przytoczonymi w skardze kasacyjnej wymienionymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te określają kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oceniana w tym zakresie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.) ściśle określa orzeczenia, od których przysługuje prawo wniesienia odwołania do organu wyższej instancji. Podobnie ma to miejsce w przepisach wykonawczych wydanych w oparciu o w/w ustawę. Jednocześnie należy mieć na uwadze, że stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. stronie służy odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Oznacza to, że na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie służy jedynie od decyzji. Niedopuszczalne jest zatem odwołanie od czynności organu administracji publicznej, które nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 k.p.a. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że za decyzję, o której mowa w art. 127 § 1 k.p.a. nie może być uznany rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], którym to rozkazem organ delegował funkcjonariusza Policji – D. S. do czasowego pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w O. W art. 32 ust. 2 i 3 ustawy o Policji wyraźnie wskazano, że decyzja może być wydana tylko w sytuacji, gdy działanie odnosi się do mianowania, przenoszenia oraz zwalniania ze służby. Decyzyjne rozstrzyganie kwestii związanych ze stosunkiem służbowym policjanta jest więc możliwe tylko wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie wprowadza taką formę władczego działania. Działanie organu administracji publicznej w formie decyzji musi posiadać wyraźną ustawową podstawę prawną. Nie może być domniemywane, ani wynikać tylko z wykładni przepisów prawa. W niniejszej sprawie rozkaz wydany został na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 powołanej ustawy o Policji, który - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej pracownika. Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w treści § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261), zgodnie z którym nawiązanie, zmiana i rozwiązanie stosunku służbowego następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby, zaś do postępowania w sprawach osobowych dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku służbowego, o których mowa w ust. 1 w zakresie nieuregulowanym rozporządzeniem stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 18 ust. 2 cyt. rozporządzenia). Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, wskazać należy, że delegowanie D. S. rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2009 r. do pełnienia służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w O. jest czasowe, zaś o długości okresu delegowania decyduje przełożony właściwy w sprawach osobowych, po uwzględnieniu istniejących potrzeb służbowych, tj. Komendant Wojewódzki Policji w O. Komendant Wojewódzki Policji w O. ma prawo kształtowania polityki kadrowej zapewniającej w jego ocenie najskuteczniejszą realizację ustawowych zadań. Stąd też posiada uprawnienie do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległych mu jednostkach organizacyjnych. Przełożony ten ocenia potrzeby organizacyjne danych jednostek, w tym także ich potrzeby personalne. Sprecyzowanie parametrów, tj. zakres zadań, czynności, a także okres delegowania w rozkazie personalnym z dnia [...] kwietnia 2009r. mogłoby doprowadzić do wkroczenia przez Komendanta Głównego Policji w zakres kompetencji Komendanta Wojewódzkiego. Reasumując stwierdzić należy, że rozkaz personalny o czasowym delegowaniu D. S. do pełnienia służby, wydany na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., od której przysługuje odwołanie do organu wyższej instancji. W konsekwencji pismo skarżącego z dnia 19 maja 2009 r. skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie mogło, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, zostać potraktowane jako odwołanie. Brak było więc podstaw do uruchomienia postępowania odwoławczego i wydania decyzji przez organ II instancji. Tym samym zarzut naruszenia art. 3 k.p.a. w zw. z art. 32 i art. 36 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji należy uznać za bezzasadny. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.