II OSK 754/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1688/09 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. organ utrzymał w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2009 r., wyrażającą sprzeciw wobec planowanej wysyłki 1000 ton odpadów agrochemicznych, zawierających substancje niebezpieczne, oznaczonych zgodnie z Europejskim Katalogiem Odpadów (OJ L.203,28.07.2001,p.18) pod kodem 02 01 08* oraz zaklasyfikowanych zgodnie z załącznikiem IV Rozporządzenia Nr 1013/2006 pod kodem A4030, z Polski do Niemiec, zgłoszonej pod numerem PL000260 przez skarżącą spółkę. Organ uznał, że nadal brak jest powodów, świadczących o konieczności wywozu odpadów o kodzie 02 01 08* do Niemiec, podczas gdy na terenie kraju istnieje możliwość unieszkodliwienia tych odpadów, zgodnie z przepisami ochrony środowiska w warunkach nie zagrażających bezpieczeństwu, zdrowiu lub życiu ludzi jak i środowisku. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wyjaśnił, że firma B. Sp. z o.o., uprawniona na mocy odpowiednich pozwoleń do unieszkodliwiania odpadów m.in. niebezpiecznych, zrealizowała odpowiednie inwestycje, związane z budową hali magazynowej beczek i odpadów w opakowaniach, celem ich bezpiecznego magazynowania przed podaniem do pieca, w tym zwłaszcza w zakresie stworzenia odpowiedniego zaplecza magazynowego pestycydów. Ponadto organ wyjaśnił, że jeżeli w jednym przypadku organ wydał zezwolenie na przemieszczanie odpadów za granicę, to nie oznacza to, że w każdym przypadku planowanej wysyłki, nawet takich samych odpadów, pochodzących od tego samego wytwórcy, do tej samej instalacji unieszkodliwiania, organ będzie obowiązany do wydawania decyzji zezwalającej. Organ wyjaśnił, że przepisy dyrektywy 2006/12/WE w sprawie odpadów wzywają do osiągnięcia samowystarczalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów na poziomie Wspólnoty, a w dalszej kolejności, aby każde Państwo Członkowskie dążyło do osiągnięcia tego rodzaju samowystarczalności. Dodatkowo przedmiotowa dyrektywa wskazuje, iż przemieszczanie odpadów powinno być ograniczone, a Państwa Członkowskie mogą podejmować niezbędne środki do osiągnięcia tego celu w ramach swoich planów gospodarowania. W związku z powyższym organ wezwał stronę do przedstawienia dokładnej i wyczerpującej informacji, dotyczącej braku możliwości unieszkodliwiania na terenie Polski odpadów agrochemicznych zawierających substancje niebezpieczne, oznaczonych kodem 02 01 08*. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca spółka nadesłała dokument zatytułowany: "Opinia prawna dotycząca niektórych zasad prowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego przemieszczania odpadów" autorstwa prof. Marka Górskiego, specjalisty w zakresie prawa ochrony środowiska i prawa administracyjnego, przedstawiający komentarz autora do procedury administracyjnej wydawania pozwoleń oraz wskazówki dla organu w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz nie zawierający analizy stanu faktycznego związanego z możliwością unieszkodliwienia w Polsce odpadów o kodzie 02 01 08*, do przedstawienia którego wnioskodawca został zobowiązany. Dodatkowo organ wskazał, że do wniosku nie dołączono oryginalnych zapytań ofertowych wysłanych przez spółkę, na podstawie których powstały odpowiedzi, trudno zatem jest ocenić czy firma B. Sp. z o.o. z własnej inicjatywy przygotowała ofertę na unieszkodliwianie odpadów w beczkach o pojemności 60 litrów, czy właśnie takie warunki przedstawiono w zapytaniu ofertowym. Jednocześnie wskazał, że na podstawie wyjaśnień złożonych do akt sprawy w dniu 6 lipca 2009 r. przez firmę B., skarżąca spółka złożyła 21 maja 2009 r. firmie B. kolejne zapytanie ofertowe, dotyczące kalkulacji cenowej unieszkodliwiania odpadu o kodzie 02 01 08* w ilości 3400 litrów pakowanego w 12 beczek 200-litrowych oraz w jednym paletopojemniku o pojemności 1000 litrów. Na podstawie tego zapytania, w dniu 22 maja 2009 r. przygotowano i wysłano do skarżącej spółki odpowiedź, przedstawiającą możliwość przyjęcia oraz warunki cenowe. Z dalszych wyjaśnień firmy B. wynika, że wspomniana oferta nie została zaakceptowana przez skarżącą spółkę, niemniej jednak realne możliwości unieszkodliwiania przez krajową firmę odpadów o kodzie 02 01 08*, opakowanych w duże pojemniki o pojemności 200 litrów, były wnioskodawcy znane od dnia 22 maja 2009 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził również, że brak jest zgodności planowanej wysyłki z zasadą bliskości, zawartą w art. 5 ust. 1 Dyrektywy 2006/12/WE, wyjaśniając, że zarówno we wniosku zgłaszającego jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, porównuje się odległość od miejsca wydobycia odpadów w postaci pestycydów z mogilnika w Polsce północno-zachodniej, do instalacji w Hamburgu, która jest o 150 km krótsza niż odległość od tego mogilnika do instalacji w Dąbrowie Górniczej. Jednocześnie nie wskazano jednego miejsca powstawania odpadów, a więc zgłoszenie rozpatrywane było w oparciu o wszystkie istniejące Mogilniki w 11 województwach. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca spółka. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 7, 8, 77, 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 7 ust. 3 i 11 ust. 1 lit. g/ rozporządzenia WE nr 1013/2006 z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczenia odpadów (Dz.Urz. UE L Nr 190.1 z 12.07.2006 r.) oraz art. 9 ust. 1 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. Nr 124, poz. 859) w związku z art. 5 Dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów (Dz.Urz. UE L 2006.114.9 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki wydania sprzeciwu wobec planowanej wysyłki odpadów. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że na terenie kraju istnieje możliwość unieszkodliwienia przedmiotowych odpadów, zgodnie z przepisami ochrony środowiska, w warunkach nie zagrażających bezpieczeństwu, zdrowiu lub życiu ludzi ani też środowisku. Na terenie Polski istnieje firma B. uprawniona na mocy odpowiednich pozwoleń do unieszkodliwiania odpadów m.in. niebezpiecznych. Planowana wysyłka jest zatem sprzeczna z zasadą samowystarczalności i bliskości, zawartą w art. 5 ust. 1 dyrektywy 2006/12/WE. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 11 ust. 1 lit. g/ rozporządzenia UE nr 1013/2006 z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczenia odpadów (Dz.Urz. UE L 190.1 z 12.07.2006 r.) w związku z art. 5 dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów (Dz.Urz. UE L 2006.114.9, ze zm.), skutkująca uznaniem, że planowane przemieszczenie odpadów jest sprzeczne z zasadą bliskości. Zarzuciła również naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 150 w związku z art. 145 § 1 pkt a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – w związku z art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie, że organ administracji prawidłowo orzekł, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu w związku ze sprzecznością planowanej wysyłki z zasadą bliskości, pomimo braku zgłoszenia takiego sprzeciwu w analogicznych sprawach – co oznacza nierówne traktowanie podmiotów w analogicznych sytuacjach. Jako kolejny zarzut strona wskazała naruszenie art. 150 w związku z art. 145 § 1 pkt c/ p.p.s.a. oraz w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych skutkujący uznaniem, że w instalacji spółki B. możliwe jest unieszkodliwianie odpadów za pomocą najlepszych technik i technologii, pozwalającym na wydane sprzeciwu w oparciu o sprzeczność zamierzenia z zasadą samowystarczalności. Spółka zarzuciła także naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów k.p.a. W konsekwencji spowodowało to błędne przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do wydania sprzeciwu w oparciu o sprzeczność zamierzenia z zasadą samowystarczalności. Jako ostatni z zarzutów strona podniosła zarzut naruszenia art. 150 w związku z art. 145 § 1 pkt c/ p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji prawidłowo orzekł, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu, pomimo analogicznego stanu faktycznego i prawnego, dającego podstawę do wydania zezwolenia na przemieszczenie odpadów w 2008 r. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasadzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesienia skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że następujące zarzuty kasacyjne są zasadne. Po pierwsze, w przedmiotowej skardze kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej podniósł zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, stąd w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć te ostatnie. Jest to bowiem konieczne do oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, który legł u podstaw zaskarżonego wyroku, a więc oceny, czy Sąd I instancji wadliwie skontrolował ustalenie stanu faktycznego przez właściwe organy. Po drugie, zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik z powodu niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wynika to z tego, że instytucja sprzeciwu wydawana w formie decyzji administracyjnej jest oparta na tzw. uznaniu administracyjnym chociaż oczywiście w granicach określonych przez prawodawcę, ponieważ sprzeciw ma charakter wyjątku, gdyż nie jest zgodą na przemieszczenie zgodnie z dyspozycją art. 11 ust. 1 lit. g/ cyt. rozporządzenia Nr 1013/2006, stąd jego uzasadnienie musi być precyzyjne i nie może mieć charakteru rozszerzającego np. ograniczać prawo prowadzenia działalności gospodarczej i konkurencji za pomocą dawania pierwszeństwa instalacjom krajowym. Powyższy przepis stanowi bowiem, że właściwy organ Państwa Członkowskiego zgłosi sprzeciw wobec planowanej wysyłki odpadów za granicę (tj. w ramach UE), jeżeli "planowane przemieszczanie lub unieszkodliwienie, uwzględniając czynniki geograficzne lub potrzebę zastosowania specjalistycznych instalacji do niektórych rodzajów odpadów jest niezgodne z dyrektywą Nr 2006/12/UE, w szczególności z jej art. 5 i 7 z uwagi na konieczność zapewnienia by przemieszczenia były zgodne z planami zarządzania odpadami". Z kolei dyspozycja art. 5 cyt. dyrektywy Nr 2006/12/WE statuuje dwie zasady gospodarki odpadami, tj. zasadę samowystarczalności i zasadę bliskości. Ponadto zasada samowystarczalności nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek utworzenia sieci instalacji służących unieszkodliwieniu odpadów w drodze najlepiej dostępnej techniki (ang. Best Available Technique, zwana dalej BAT – art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., zwana dalej p.o.ś.). Zostały one pierwszy raz określone w drodze dyrektywy Rady 96/61/UE z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz.Urz. UE L 96.257.26 ze zm. – zwana dalej dyrektywą IPPC). Dlatego też podstawowa kwestią dowodową, która nie została w tej sprawie wyjaśniona, jest ocena kluczowej przesłanki w zakresie sprzeciwu właściwego organu, a więc czy zgodnie z zasadą samowystarczalności w państwie wysyłki, czyli w Polsce działa instalacja, która zgodnie z regułą BAT (art. 3 pkt 6 i art. 10 ustawy p.o.ś. umożliwia efektywne unieszkodliwianie przedmiotowych odpadów niebezpiecznych objętych zgłoszeniem. Powyższa kluczowa kwestia, co zasadnie podnosi skarga kasacyjna, nie została jednak prawidłowo ustalona. Wynika to z tego, że brak jest jednoznacznych ustaleń faktycznych czy spalarnia odpadów B. jest w procesie technologicznym przygotowana do podania do pieca odpadów zapakowanych w beczkach 200 l. Strona skarżąca podnosi bowiem, że nawet sama spalarnia B. w publikacji umieszczonej na stronie internetowej B., [...] stwierdza, że beczki z odpadami podawane do pieca nie mogą mieć rozmiaru większego niż 60 l, tj. "Dozowanie odpadów stałych odbywa się poprzez zamknięty taśmociąg, lej dozujący i śluzę. Elementy te pozwalają na jednoczesne dozowanie tą drogą zamkniętych pojemników z odpadami – do 60 l objętości. Jest to podstawowy system zasilania odpadami «specjalnymi» jak np. nieprzydatnymi środkami ochrony roślin, chemikaliami itp. (karta nr 19-23 akt sądowych)". W zakresie tych ustaleń faktycznych Sąd i instancji oparł się przede wszystkim na ustaleniach dokonanych przez WIOŚ w Katowicach, które w szczególności dotyczą możliwego magazynowania beczek 200 l przed ich podaniem do pieca danej spalarni B. Natomiast co zasadnie podnosi skarga kasacyjna, brak jest oceny warunków technicznych procesu unieszkodliwiania (spalania) tych odpadów, a w szczególności procesu podawania odpadów w opakowaniach do pieca (tj. etapu już po magazynowaniu odpadów w hali). Ponadto Sąd I instancji nie ustalił w szczególności jakie są wymiary śluzy wrzutowej odpadów do pieca, a więc czy spalarnia B. ma możliwość podawania do pieca odpadów w beczkach (opakowaniach) większych niż 60 l. Nie ustalił także, czy magazynowanie odpadów w beczkach 200 l, a następnie ich rozszczelnianie oraz wydobywanie odpadów z beczek i przepakowywanie do beczek 60 l, zapewni unieszkodliwianie w sposób uwzględniający najlepsze dostępne techniki i technologie. Stąd kluczowym jest ustalenie faktyczne czy spalarnia "B." ma możliwość podawania do pieca odpadów w beczkach (opakowaniach) większych niż 60 litrów. Oznacza to, że Sąd I instancji nie ustalił, czy proces spalania w piecu w instalacji w Dąbrowie Górniczej odpadów niebezpiecznych opakowanych w beczkach (200 l) odbywa się przy wykorzystaniu najlepszych dostępnych technik, w świetle dyspozycji art. 3 pkt 10 ustawy p.o.ś. Sąd I instancji nie może oczywiście prowadzić żadnego własnego postępowania dowodowego, za wyjątkiem przypadku z art. 106 § 3 p.p.s.a., który w tej sprawie nie wystąpił jak i powoływać świadków, biegłych czy dokonywać oględzin. Dlatego też w sytuacji prawnej i faktycznej, w której zachodzą wątpliwości co do stanu faktycznego Sąd I instancji powinien zastosować tryb z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w zakresie naruszenia przez zaskarżoną decyzję przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto w tym celu zasadne byłoby także zarządzenie rozprawy administracyjnej w trybie art. 89 § 2 k.p.a., także pod kątem oceny zastosowania w tej sprawie zasady samowystarczalności jak i zasady bliskości (karta nr 24 akt sądowych). W odniesieniu do tej ostatniej zasady należy brać pod uwagę nie tylko odległość w ujęciu geograficznym poszczególnych mogilników od przedmiotowych instalacji w Dąbrowie Górniczej i Hamburgu, lecz także wymagania określone w art. 143 ustawy p.o.ś. w związku z art. 5 ust. 2 cyt. dyrektywy Nr 2006/12/WE w tym dotyczące zastosowania reguły BAT (art. 3 pkt 10 ustawy p.o.ś. w związku z odpowiednią dyrektywą IPPC). W tym zakresie zasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zakresie przyjęcia w uzasadnieniu wyroku stanu faktycznego, który nie został prawidłowo ustalony, co skutkowało przyjęciem przez Sąd I instancji stanowiska, że zachodzą w tej sprawie przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu w świetle zasady samowystarczalności i zasady bliskości. Po trzecie, chybiony jest zarzut naruszenia art. 150 ustawy p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt a/ i c/ (w istocie chodzi tu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art.7, 8, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP. Wynika to z tego, że art. 150 p.p.s.a., który stanowi, że w sprawach skarg na akty i czynności niewymienione w art. 145-148, Sąd uwzględniając skargę uchyla lub stwierdza bezskuteczność aktu lub czynności, nie ma w tej sprawie w ogóle zastosowania. Z kolei zarzut kasacyjny ewentualnego naruszenia art. 8 K.p.a. w związku z art. 32 Konstytucji RP w zakresie naruszenia także konstytucyjnej zasady równości wobec prawa będzie możliwy do oceny prawnej dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego w tej sprawie. Dotyczy to również oceny zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 lit. g/ cyt. rozporządzenia Nr 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczenia odpadów w związku z art. 5 cyt. dyrektywy 2006/12/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 kwietnia 2006 r. w sprawie odpadów. Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 cyt. ustawy p.p.s.a.