II SA/Wa 1513/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA - Sławomir Antoniuk Sędzia WSA - Ewa Pisula - Dąbrowska Protokolant - Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], - zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, - zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] marca 2009 r. A. O. zwrócił się do Ministra Finansów o udzielenie informacji publicznej dotyczącej: 1. poinformowanie, o datach nieobecności Ministra Finansów w okresie od stycznia 2004 r. do dziś lub dokładne wskazanie (pod)strony internetowej, na której zostały udostępnione ww. dane, 2. poinformowanie, o datach nieobecności Pani Sekretarz E. S. w okresie piastowania przez Nią ww. funkcji lub dokładne wskazanie (pod)strony internetowej, na której zostały udostępnione ww. dane, 3. przekazanie zarządzeń regulujących podział kompetencji w Ministerstwie Finansów obowiązujących w latach od stycznia 2004 r. do dziś lub dokładne wskazanie (pod)strony internetowej, na której zostały one zarchiwizowane. W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. podał, że zarządzenie Ministra Finansów w sprawie podziału kompetencji w Ministerstwie Finansów zamieszczane są w Biuletynie Informacji Publicznej organu oraz na jego stronie internetowej pod adresem: www.mf.gov.pl, zaś uchylane zarządzenia nie są archiwizowane na stronach internetowych. W dalszej części stwierdził, że na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), prawo do informacji publicznej obejmuje jedynie uprawnienie do uzyskania informacji publicznej w takim zakresie, w jakim jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, zaś w czasie nieobecności ministra, zastępuje go Sekretarz Stanu - obecnie E. S. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w nieudzieleniu wnioskowanych informacji. W odpowiedzi na powyższe organ pismem z dnia [...] maja 2009 r. poinformował skarżącego, że załącza kserokopię aktu powołania E. S. na stanowisko Sekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów, zakresy kompetencji ww. zawarte w zarządzeniach/decyzjach Ministra Finansów w sprawie podziału kompetencji w Kierownictwie Ministerstwa Finansów obowiązujące od dnia 1 stycznia 2004 r. do chwili wystąpienia z wnioskiem oraz informacje o obsadzie kierowniczych stanowisk w administracji celnej, tj. kserokopie aktów powołania na stanowiska dyrektorów izb celnych i zastępców dyrektorów izb celnych w okresie od dnia 1 maja 2004 r. do dnia złożenia wniosku z dnia 29 listopada 2008 r. Jednocześnie wyjaśnił, że żądana informacja o nieobecności Ministra Finansów oraz Sekretarza Stanu wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na dokonaniu zestawień połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i jest to zatem informacja przetworzona, stąd też organ zażądał od skarżącego wykazania interesu publicznego w uzyskaniu powyższych informacji. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. skarżący sprecyzował swoje żądanie do wskazania, czy Minister Finansów był obecny w dniach: 16 września 2008 r., 14 marca 2007 r., 10 stycznia 2007 r., 15 maja 2008 r., 26 lutego 2006 r., 21 kwietnia 2006 r., 8 czerwca 2004 r., 3 lutego 2009 r., 13 maja 2004 r., 8 sierpnia 2007 r. i 13 września 2007 r. oraz o informację, czy Minister Finansów był nieobecny w dniu 29 grudnia 1998 r., 12 sierpnia 1996 r. i 29 kwietnia 1986 r. w postaci kserokopii stosownej ewidencji pracy ministra posiadanej przez organ, jako pracodawcę. Jednocześnie podał, że interes publiczny wyraża się tym, że w sytuacji wydania aktu powołania dyrektora izby celnej lub izby skarbowej przez osobę do tego nieupoważnioną, a niewskazanie powyższych dat nieobecności Ministra Finansów powoduje takie wątpliwości, to "Brak reakcji w tym zakresie może powodować, iż niezgodnie z prawem powołani dyrektorzy izb celnych lub izb skarbowych dalej będą wydawać akty administracyjne, które będą mogły zostać skutecznie wzruszone". Minister Finansów decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 cytowanej już wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udzielenia informacji publicznej z wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. w części dotyczącej dat nieobecności Ministra Finansów w okresie od stycznia 2004 r. oraz dat nieobecności Sekretarza Stanu E. S. w okresie pełnienia przez nią tej funkcji oraz o datach nieobecności Ministra Finansów w dniu 29 grudnia 1998 r., 12 sierpnia 1996 r., 29 kwietnia 1986 r. oraz przekazania ewidencji czasu pracy Ministra Finansów. W uzasadnieniu - powołując się na opisany powyżej stan faktyczny - podał, że argumenty przedstawione przez skarżącego za pismem z dnia 18 maja 2009 r. nie wskazują na istnienie interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej, zaś interes publiczny nie może być utożsamiany z interesem pojedynczej osoby, jaką jest wnioskodawca. Skarżący bowiem wskazuje chęć kontrolowania legalności działania Ministerstwa Finansów i możliwość kwestionowania zapadłych rozstrzygnięć, co stoi w sprzeczności z ratio legis ustawy i nie może stanowić uzasadnienia dla istnienia interesu publicznego. W "odwołaniu" z dnia 16 czerwca 2009 r. do Ministra Finansów, skarżący zarzucił powyższej decyzji naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przejawiające się w uznaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z informacją przetworzoną, a on sam nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego. W tej sytuacji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podał, że stosownie do treści art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa, a powyższa zasada dotyczy również udzielania informacji publicznej. W dalszej części wskazał, że kserokopia ewidencji czasu pracy Ministra Finansów stanowi informację prostą i niewymagającą żadnego przetworzenia. Ponadto fakt nieobecności bądź obecności Ministra Finansów we wskazanych dniach jest ściśle powiązany z powołaniem lub mianowaniem dyrektorów i wicedyrektorów izb skarbowych, a to z kolei ma istotne znaczenie przy ocenie legalności wszystkich działań podjętych przez te osoby i przykładowo wskazał na trzy powołania. Stąd też przekłada się to na szczególnie istotny interes publiczny. Minister Finansów decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu - powołując się na argumentację i ustalenia w niej zawarte - podał, że skarżący wskazywał, iż w trakcie toczących się postępowań sądowo - administracyjnych kwestionowana jest legalność decyzji wydanych przez dyrektorów izb celnych i izb skarbowych, zaś skarżący wykazuje tutaj interes jednostkowy, jako osoba reprezentująca w zawisłych sprawach. Ponadto wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może być jedynie pytanie o fakty, bowiem odnoszą się one do pewnych danych, natomiast nie mogą być one środkiem do ich kwestionowania, zaś skarżący uzasadniając interes publiczny wskazał na chęć kontrolowania legalności działań organu. W dalszej części powołał się na orzecznictwo dotyczące art. 1 ust. 1 ustawy, a następnie przeanalizował treść art. 4, 6, 2, 14 i 3 ust. 1 pkt 1 ustawy konstatując, że interes publiczny istniej wówczas, kiedy uzyskanie określonej informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. usprawniałoby działanie organów, zaś skoro - jego zdaniem - skarżący nie wskazał na ów interes, to organ w zakresie informacji przetworzonej winien wydać decyzję odmowną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przejawiające się w uznaniu, że w okolicznościach niniejszej sprawy mamy do czynienia z informacją przetworzoną, a on sam nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego i w tej sytuacji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zaś w uzasadnieniu powołał się na te same argumenty, co w "odwołaniu". W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2), zaś tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Jedną z tych ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) i w myśl jej art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, a Minister Finansów mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy do jej udzielenia, zaś wniosek skarżącego dotyczył informacji, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy. Z kolei według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej następuje na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak aniżeli w terminie 14 dni od dnia jego złożenia. W rozpoznawanej sprawie, po sprecyzowaniu wniosku z dnia [...] marca 2009 r. pismem z dnia [...] maja 2009 r. i po udzieleniu przez organ odpowiedzi pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz z dnia [...] maja 2009 r., ostateczne żądanie skarżącego sprowadzało się do udzielenia mu informacji publicznej o obecności i nieobecności Ministra Finansów w konkretnie określonych dniach oraz o nieobecności Sekretarza Stanu w okresie sprawowania funkcji. Stosownie do brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy żądanie skarżącego - w ślad za argumentacją organu - dotyczyło informacji przetworzonej i odpowiedź na tak postawione pytanie jest - w ocenie Sądu - negatywna. Wprawdzie ustawa nie zawiera definicji informacji przetworzonej, to jednak w projekcie do niej stwierdzono, że za taką informację rozumie się informację "w postaci zagregowanej, syntetycznej lub analitycznej w takim zakresie, w jakim jest to istotne dla ogółu obywateli, czyli w postaci umożliwiającej ocenę i wnioskowanie. Oznacza to zatem podjęcie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 2) i nadania skutkom tego działania cech informacji". Tymczasem organ w piśmie z dnia [...] maja 2009 r. stwierdził, że żądana przez skarżącego informacja publiczna wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na dokonaniu zestawień i połączonych z zaangażowaniem określonych środków osobowych. Rzeczą oczywistą jest, że żądanie każdej informacji publicznej związane jest z dodatkowym zaangażowaniem organu w wykonanie tych czynności, jednakże po pierwsze nie świadczy to jeszcze o konieczności jej "przetworzenia", a ewentualnie o "przekształceniu", a po drugie zaś w sytuacji, kiedy udzielenie takiej informacji wymaga ponadprzeciętnego nakładu sił i środków oraz czasochłonności, to organ ma prawo wówczas skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 14 ustawy. Reasumując, informacja przetworzona to taka, której organ wprost nie posiada, lecz musi ja wytworzyć na podstawie będących w jego posiadaniu informacji źródłowych i nie może to być technicznie proste zestawienie tych informacji, lecz jakościowo nowa informacja wytworzona zazwyczaj w wyniku dokonanej stosownej analizy albo syntezy, obliczeń czy nowych zestawień statystycznych, bądź jakościowo nowego wnioskowania. Innymi słowy mówiąc, przetworzenie informacji polega na zebraniu lub podsumowaniu, zestawieniu i zredagowaniu na nowo, a następnie samodzielnej interpretacji oraz oceny i to często na podstawie różnych kryteriów, sumy prostych informacji znajdujących się w posiadaniu organu. Tymczasem udzielenie informacji o obecności i nieobecności Ministra Finansów w konkretnie określonych dniach oraz o nieobecności Sekretarza Stanu w okresie sprawowania funkcji, w żadnym razie nie wymaga tak wykazanego wysiłku intelektualnego, bowiem Ministerstwo Finansów - jak każdy pracodawca - ma w swoim posiadaniu i do czego jest zobowiązany odrębnymi przepisami, stosowne wykazy w tym zakresie. Natomiast ewentualne ich poszukiwanie w zasobach archiwalnych i to informacji w swym zakresie minimalnej, jeśli się zważy na wskazane przez skarżącego daty, nie kreuje jakościowo nowej informacji, lecz w dalszym ciągu świadczy o zwykłej czynności technicznej w zakresie uzyskania informacji prostej. Abstrahując już od powyższego stwierdzić należy, że nawet gdyby przyjąć hipotetycznie, iż żądane przez skarżącego informacje mają charakter przetworzonych, to wymieniony - wbrew stanowisku organu - wykazał istnienie interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Stwierdzić bowiem należy, że interes publiczny dotyczy spraw związanych z funkcjonowaniem państwa i skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa, w tym i Ministra Finansów. Mając powyższe na uwadze zauważyć zatem należy, że skarżący skutecznie wykazał się owym interesem publicznym, bowiem nie bez znaczenia dla funkcjonowania określonych instytucji państwowych jest wykazanie, czy - jak podał skarżący - określone organy administracji państwowej w kontekście ewentualnej nieobecności Ministra Finansów, zostały w sposób przewidziany prawem powołane na określone stanowiska. Natomiast całkowicie za gołosłowne uznać należy twierdzenie organu, jakoby argumenty skarżącego "odnosiły się wyłącznie do interesu podmiotu reprezentowanego przez niego w zawisłych postępowaniach sądowo - administracyjnych (k.5 odpowiedzi na skargę), bowiem akta administracyjne sprawy, na podstawie których Sąd kontroluje zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, nie zawierają jakichkolwiek dokumentów potwierdzających takie rozumowanie organu. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) w zw. z art. 152 i w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na mocy art. 200 w zw. z art. 295 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.