IV SA/Wa 1348/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi H. C. i G. N. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi solidarnie na rzecz skarżących H. C. i G. N. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] września 1980 r. nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na obszarze gminy Z., w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie nr [...], o pow. 0,01 ha, nr [...], o pow. 0,17 ha i nr [...], o pow. 0,03 ha, położonych we wsi B., gm. Z. Stosownie do art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.); dalej: "k.p.a." G. i D. N. oraz H. C., wystąpili z łącznym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy. Wniosek ten również złożyła A. C., nie będąca stroną postępowania administracyjnego rozstrzygniętego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu swojego wniosku zainteresowani podtrzymali zarzuty zawarte we wniosku z 17 lipca 2000 r. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta K. oraz w późniejszych pismach uzupełniających H. C., podnosząc jednocześnie, że na wydzielonej w wyniku scalenia działce nr [...], o pow, 0,03 ha, znajduje się kolektor, który uniemożliwia im korzystanie z całego obszaru tej działki. Zdaniem zainteresowanych organ naczelny w decyzji z [...] czerwca 2008 r. winien również odnieść się do braku podpisu, będącego współwłaścicielem gruntów G. N., D. N. w dokumentacji scaleniowej. Pismem z 3 kwietnia 2009 r. G. N. i H. C. poinformowały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o śmierci, będącego jedną ze stron postępowania administracyjnego wszczętego w przedmiotowej sprawie, D. N, Decyzją z [...] czerwca 2009 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślił, że projekt scalenia gruntów na obszarze gminy Z. obejmujący między innymi wieś B., został opracowany na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie Sygn. akt IV SA/Wa 1348/09 gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13) i zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] września 1980 r. Nr [...]. Organ podkreślił, że zgodnie z art, 1 ust. 3 ustawy scaleniowej grunty pod zabudowaniami nie mogły być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że z akt sprawy, a w szczególności z rejestrów szacunku porównawczego gruntów poddanych scaleniu i wydzielonych w wyniku scalenia wynika, że w czasie postępowania scaleniowego działka siedliskowa oznaczona przed scaleniem nr [...] pozostała w starym stanie, zmieniając jedynie oznaczenie. Z porównania kopii map ewidencyjnych sprzed scalenia i po scaleniu w skalach 1:2000, obręb B., wynika, że w obrębie przedscaleniowej działki nr [...] stanowiącej drogę, powstała działka nr [...] o takim samym przeznaczeniu. Wobec tego, zdaniem organu, zgoda współwłaścicieli na zmianę jej granic i przeniesienie prawa własności tej działki, nie była wymagana. Dalej organ podkreślił, że z treści uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] września 1980 r. wynika, że postępowanie scaleniowe na obszarze gm. Z. zostało podjęte z urzędu decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 1979 r. nr [...], co było zgodne z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 24 stycznia 1968 r. W ocenie organu zgoda na objęcie scaleniem gruntów należących do G. i D. N. nie była wymagana. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, że ustawa scaleniowa nie nakładała na organ prowadzący scalenie obowiązku zbierania podpisów wszystkich uczestników scalenia w dokumentacji scaleniowej. Zatem brak podpisu D. N. w dokumentacji scaleniowej nie stanowi naruszenia przepisów wówczas obowiązującej ustawy scaleniowej. Następnie organ podkreślił, że z akt sprawy wynika, że scaleniem objęto między innymi grunty G. i D. N. oznaczone jako działki nr [...], o łącznej pow. 0,52 ha i wartości porównawczej 41,59 jednostek szacunkowych oraz działkę nr [...], o pow. 0,02 ha i wartości porównawczej 2,00 jednostek szacunkowych należącą do nich w 2/6 części. Organ stwierdził, że uczestnicy ci wnieśli do scalenia grunty o powierzchni 0,53 ha i wartości porównawczej 42,26 jednostek szacunkowych. Dalej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że w wyniku scalenia, w zamian za wyżej wymienione grunty wydzielono im grunty zamienne oznaczone jako Sygn. akt IV SA/Wa 1348/09 działki nr [...], o powierzchni 0,55 ha i wartości porównawczej 42,75 jednostek szacunkowych, co zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy scaleniowej, stanowi pełny, należny ekwiwalent gruntowy. Organ podkreślił, że z pisma [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z [...] listopada 2000 r. nr [...] wynika, że w odniesieniu do działki nr [...] zastrzeżeń do projektu scalenia nie składano. Wobec tego działkę tę G. i D. N. wydzielono zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, zwłaszcza, że znalazła się ona w pobliżu należącej do nich działki siedliskowej. Załączona do pisma z 2 lutego 2002 r. H. C. ekspertyza w sprawie przeprowadzenia scalenia gruntów G. i D. N. objętych postępowaniem scaleniowym na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 1979 r. nr [...], zdaniem organu, nie wnosi nowych dowodów, które mogłyby stanowić przesłankę do stwierdzenia jej nieważności w wyżej wymienionym zakresie. W ocenie organu podniesiony we wniosku z 14 lipca 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzut, dotyczący jakoby usytuowania na tej działce kolektora także nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, ponieważ kwestię tę reguluje prawo cywilne. Organ stwierdził, że powyższa kwestia winna być rozstrzygnięta na drodze cywilno-prawnej. W świetle przytoczonych ustaleń Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że postępowanie scaleniowe wobec gruntów G. i D. N. zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa i brak jest przyczyn, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] września 1980 r. nr [...], zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na obszarze gminy Z., w części dotyczącej działek nr [...], o pow. 0,55 ha, położonych we wsi B. Na powyższą decyzję pismem z 19 lipca 2009 r. H. C. i G. N. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strony skarżące wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji strony skarżące zarzuciły naruszenie: * art. 157 § 2 k.p.a., ponieważ organ nie przeprowadził zupełnego postępowania co do stwierdzenia nieważności decyzji, * art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ organ bezzasadnie uznał, iż nie zachodzą przesłanki tego przepisu, * Sygn. akt IV SA/Wa 1348/09 art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez nienależyte zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego, naruszenie innych zasad postępowania administracyjnego, jak również niewłaściwe uzasadnienie decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.); dalej; "p.p.s.a.", w którym wskazano, iż sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzję wydano z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.), mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku prowadzonego postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wskazana w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej obliguje organ prowadzący postępowanie do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez Kodeks postępowania administracyjnego. Uszczegółowieniem ww. zasady prawdy obiektywnej jest art. 77 k.p.a. obligujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego przez organ administracji publicznej należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej Sygn. akt IV SA/Wa 1348/09 inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Dopiero tak zebrany materiał dowodowy daje organowi podstawę do jego swobodnej oceny. Ocena ta, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, po drugie - ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, po trzecie -organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, po czwarte -rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki (tak też wyrok NSA z dnia 17 maja 1994 r. SA/Lu 1921/93). Jako dowolne natomiast należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści. Wskazane wyżej wymagania nie zostały w niniejszej sprawie spełnione w sposób zadawalający. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zobowiązany był w rozpoznawanej sprawie do jednoznacznego ustalenia, czy decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z [...] września 1980 r., zatwierdzającej projekt scalenia gruntów na obszarze gminy Z. w części dotyczącej działek oznaczonych obecnie nr [...], o pow. 0,01 ha, nr [...], o pow. 0,17 ha oraz nr [...], o pow. 0,03 ha, położonych we wsi B., nie obciąża kwalifikowana wada prawna wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. czy decyzji tej nie wydano z rażącym naruszeniem prawa. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa". Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również Sygn. akt IV SA/Wa 1348/09 to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). W ocenie skarżących, z treści art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, stanowiącego, iż grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza), wynika wprost kategoryczny zakaz obejmowania scalaniem gruntów pod zabudowaniami chyba, że właściciel wyrazi zgodę. Skarżące zarzuciły, iż taka zgoda nie była wyrażona ze strony właścicieli w całym postępowaniu scaleniowym. Organ nadzoru stanął na stanowisku, iż brak zgody nie stanowił jednak rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego. Rozumowanie organu opiera się w tym zakresie na twierdzeniu, iż w świetle dokumentacji sprawy granice działki siedliskowej oznaczonej przed scaleniem nr [...], co do której brak jest zgody właścicieli - małżonków D. i G. N. na objęcie scaleniem, są tożsame z granicami działki poscaleniowej (działka nr [...]). Wywodząc powyższe organ nie wskazał jednak konkretnie, na których mapach ewidencyjnych, rysunkach, oparł się formułując taki pogląd. Okoliczność ta jest o tyle istotna, iż według twierdzeń stron skarżących, podnoszonych w piśmie z 31 października 2009 r., stanowiącym uzupełnienie skargi (k. 35-38 akt sąd.), z udziału współwłaścicieli G. i D. N. w działce nr [...] o pow. 0,02 ha i części działki nr [...] utworzono po scaleniu drogę (działka nr [...]). Skarżące podkreśliły, iż drogę utworzono jedynie z powierzchni gruntu udziału w działce nr [...] współwłaścicieli G. i D. N. oraz części powierzchni działki zabudowanej nr [...]. Strony skarżące zaznaczyły ponadto, iż na skutek późniejszego wytyczenia drogi okazało się, że jej granica przebiega po ścianie budynku gospodarczego i wymaga rozbiórki istniejącego ogrodzenia działki nr [...]. Strony uprawdopodobniły w ten sposób, iż granica Sygn. akt IV SA/Wa 1348/09 przebiegająca w terenie w trakcie scalenia była inna niż wynikająca z mapy podziałowej. Należy wprawdzie zaznaczyć, iż samo zamieszczenie działki w wykazie działek objętych scaleniem, wobec braku sprzeciwu właściciela, nie stanowiłoby rażącego naruszenia prawa, o ile działania organu administracji zmierzały do pozostawienia działki siedliskowej w dotychczasowych granicach (zakładano jedynie zmianę numeracji). Organ winien zatem odnieść się do wskazanej kwestii powołując się na konkretne dowody (dokumenty, szkice, rysunki), które stanowiłyby podstawę własnych twierdzeń. Ocenę powyższej kwestii, kluczowej w sprawie, należy zatem uznać za ogólnikową. Przy ponownym orzekaniu w sprawie należy zatem wnikliwie rozpoznać zgromadzony w niej materiał dowodowy pod tym kątem, czy w dacie zatwierdzania projektu scalenia istniały przesłanki (dowody) pozwalające na uznanie, że granice działki siedliskowej nr [...] uległy zmianie. Ustalenie, iż takie dowody istniały prowadziłoby do przyjęcia, iż w postępowaniu scaleniowym doszło do rażącego naruszenia prawa. Wskazane wyżej kwestie wymagają rozważenia z przywołaniem konkretnych dokumentów zawartych w aktach sprawy, w kontekście obowiązujących ówcześnie regulacji dotyczących ustalania stanu prawnego gruntów przed scaleniem. Pominięcie tych kwestii stanowi naruszenie przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy, co znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.) i może mieć istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście oceny, czy decyzja Prezydenta Miasta K. z [...] września 1980 r. jest dotknięta wadą nieważności w kwestii zatwierdzenia podziału pomiędzy działkami nr [...] i [...]. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania zostało wydane przez Sąd na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 p.p.s.a.