II OSK 1845/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. O. i M. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1510/09 w sprawie ze skargi T. O. i M. O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1510/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. O. i T. O. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. [...] Prezydent Miasta Krakowa udzielił pozwolenia na rozbiórkę budynku biurowo-usługowego na działce nr 20 obr. 4 Krowodrza, przy Al. [...] w Krakowie dla [...] Sp. z o.o. w Krakowie. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca przedłożył zgodę właściciela budynku, opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, a także opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a planowane wyburzenie budynku uzyskało pozytywną opinię Wydziału Kultury i Dziedzictwa Narodowego Urzędu Miejskiego w Krakowie z dnia 08.01.2009r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. [...] Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy w/w decyzję, stwierdzając w uzasadnieniu, że zgodnie z brzmieniem art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej jako "Prawo budowlane") – "do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć: 1) zgodę właściciela obiektu; 2) szkic usytuowania obiektu budowlanego; 3) opis zakresu i sposobu prowadzenia robot rozbiórkowych 4) opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia; 5) pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi; 6) w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu". W przedmiotowej sprawie do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę zgodnie z powyższymi wymogami została załączona zgoda właściciela obiektu, szkic usytuowania obiektu, projekt rozbiórki zawierający: opis kolejności i sposobu dokonywania rozbiórki, zalecenia wykonawcze dotyczące warunków bezpieczeństwa i higieny pracy przy rozbiórce obiektu oraz opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia wraz opisem zabezpieczenia robót rozbiórkowych z uwzględnieniem budynków znajdujących się na działkach sąsiednich m. in. budynku przy Al. [...]. Przeznaczony do rozbiórki budynek biurowo-usługowy nr [...] znajduje się na działce nr 20 mającej bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. Al. [...]. Wywóz gruzu i elementów rozbieranego obiektu rzeczywiście może czasowo powodować utrudnienia związane z korzystaniem ogólnodostępnej drogi, ale nie stanowi to podstaw do uchylenia decyzji i tym samym do uniemożliwienia właścicielowi obiektu jego rozbiórkę. Zasady korzystania z dróg publicznych uregulowane są bowiem odrębnymi przepisami i pozostają poza kompetencją organów administracji architektoniczno budowlanej. Ponadto organ wskazał, że do akt sprawy załączony został opis zakresu robót rozbiórkowych oraz sposób ich prowadzenia, który przewiduje zabezpieczenie wraz z częściowym pozostawieniem ścian rozbieranego budynku znajdujących się na styku ze ścianą budynku skarżących. Roboty rozbiórkowe obiektu znajdującego się na styku z budynkami na działce sąsiedniej, mają zostać wykonane ze szczególną ostrożnością, bez używania ciężkiego sprzętu. Inwestor jest zobowiązany do wykonywania robót rozbiórkowych zgodnie warunkami decyzji i załączonym projektem rozbiórki w tym z haromonogramem kolejności wykonania demontażu urządzeń, robót rozbiórkowych obiektu, prac zabezpieczających i porządkowych. Zdaniem organu nie znajdują potwierdzenia zarzuty odwołania, w których poruszana jest sprawa przyszłej zamierzonej przez inwestora budowy po wykonaniu rozbiórki. Zaskarżona decyzja nie dotyczy bowiem pozwolenia na budowę (które być może jest przyszłym zamiarem inwestora, o jakim mowa w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nr [...]) lecz odnosi się do zamiaru wykonania rozbiórki obiektu na działce nr 20, zatem brak jest podstaw prawnych do łączenia tych odrębnych procesów inwestycyjnych przez organ administracji (w sytuacji gdy brak jest wniosku inwestora o wydanie pozwolenia na budowę). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego wnieśli T. O. oraz M. O., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili nieuwzględnienie, że rozbiórka budynku na działce nr 20 może naruszyć substancję kamienicy, której są współwłaścicielami albowiem fundamenty budynku, który ma być rozbierany sięgają poniżej fundamentów ich kamienicy, a ponadto, że planowana rozbiórka doprowadzi do zablokowania ulicy przed ich "realnością", gdyż Al. [...] nie jest w tym miejscu przelotowa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. W uzasadnieniu stwierdził, że w tym postępowaniu administracyjnym organy rozstrzygające niniejszą sprawę nie zajmowały się przyszłą ewentualną planowaną zabudową. Wniosek inwestora w przedmiocie zatwierdzenia projektu oraz pozwolenia na budowę zainicjuje wszczęcie nowego odrębnego postępowania administracyjnego, w którym istotne będą wszelkie zarzuty, sugestie i dowody związane z realizacją inwestycji. Tak więc organy administracyjno-architektoniczne w tym postępowaniu nie mogą badać zarzutów dotyczących przyszłego zamierzenia inwestycyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przytaczając treść art. 33 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wskazał, iż inwestor spełnił wszystkie wymogi wynikające z tego przepisu w związku z czym istniały podstawy do wydania decyzji uwzględniającej wniosek o udzielenie zgody na rozbiórkę budynku biurowo-usługowego na działce nr 20 obr. 4 Krowodrza, przy Al. [...] w Krakowie. W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących osłabienia fundamentów kamienicy skarżących Sąd pierwszej instancji uznał, iż jest on nieuzasadniony i wskazał, że w projekcie rozbiórki konstrukcji przedmiotowego budynku przewidziana jest całkowita rozbiórka wszystkich ścian nośnych (str. 8 projektu), nadto z projektu rozbiórki konstrukcji przedmiotowego budynku (str.9) wynika, że podłoże piwnicy, ściany fundamentowe budynku oraz fundamenty mają być rozebrane za pomocą prostych maszyn, oraz że w przypadku nie wznoszenia na działce nowego budynku istnieje możliwość nie rozbierania samych fundamentów. W ocenie Sądu pierwszej instancji z powyższego wynika, że w projekcie rozbiórki uwzględniono oddziaływanie rozbiórki budynku biurowo-usługowego na działce nr. 20 obr. 4 Krowodrza, przy [...] na nieruchomość skarżących, projektując taki sposób rozbiórki, który nie wpłynie na konstrukcję należącej do nich kamienicy. Sąd pierwszej instancji uznał, że zarzuty skarżących dotyczące powstania istotnych utrudnień, w pobliżu miejsca zamieszkania skarżących związanych z przemieszczaniem się pojazdów budowy w trakcie przeprowadzanej rozbiórki, a w szczególności w trakcie ewentualnego wznoszenia nowego budynku w miejscu planowanej rozbiórki nie mają charakteru prawnego, i na gruncie niniejszego postępowania, nie mogą odnieść zamierzonego przez skarżących skutku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w imieniu M. O. i T. O. wniósł pełnomocnik adwokat M. O. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając naruszenie: - art. 33 ust. 4 ustawy Prawo Budowlane poprzez potraktowanie wymogów tego przepisu wyłącznie od strony formalnej, bez analizy merytorycznej dokumentów, zgodnie z tym przepisem przedłożonych przez inwestora, w szczególności "Projektu rozbiórki konstrukcji budynku przy ul. [...]"; oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia tj.: - niepełną analizę materiału dowodowego w sprawie zebranego, w tym w/w projektu, zwłaszcza jego karty 42, - brak uzasadnienia dla zmiany poglądu wyrażonego w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2009 r. wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji, (k- 36 akt sprawy); - uznanie, iż wszelkie dywagacje na temat rozbiórki konstrukcji budynku – należą do rozważań prawnych (przedostatnia strona uzasadnienia k-89 akt sprawy), gdy tymczasem jest to wywód wyłącznie specjalistyczny z zakresu techniki budowlanej, - brak uwzględnienia okoliczności, że Prezydent Miasta Krakowa, już w dniu 11 marca 2009 r. wydał decyzję na rozbiórkę wiadomego obiektu, a w dniu 23 października 2009 r. – kolejną decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, w miejscu, w którym miał być rozbierany stary budynek (decyzja sygn. AU-01.TMR.7351-2450/08), a decyzja ta (nr 2389/09) została uchylona decyzją Wojewody Małopolskiego, z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. WI.I.EM.7119-2-179-09, a podstawy uchylenia tej decyzji są identyczne jak zarzuty podnoszone w stosunku do decyzji o rozbiórce budynku. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie Małopolskiemu, przy uwzględnieniu – na rzecz skarżących – poniesionych kosztów postępowania, w tym opłat sądowych, kosztów zastępstwa adwokackiego, opłat skarbowych od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu pełnomocnik skarżących podniósł, iż postępowanie w sprawie rozbiórki budynku usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie kamienicy, której współwłaścicielami są skarżący oraz postępowanie dotyczące uzyskania decyzji zezwalającej na budowę w jego miejscu nowego budynku jest jednym procesem inwestycyjnym składającym się z dwu etapów zależnych od siebie, albowiem decyzja o rozbiórce praktycznie przesądza uzyskanie decyzji lokalizacyjnej. W ocenie skarżących przeciwko rozbiórce jak i przeciw lokalizacji w tym miejscu nowego budynku wbrew stanowisku organów – przemawiają te same okoliczności tj.: niższe położenie fundamentów planowanej inwestycji w stosunku do kamienicy skarżących będzie wymagało wykopów poniżej fundamentów kamienicy należących do skarżących i może doprowadzić do jej uszkodzenia. Drugą okolicznością jest to, że na granicy przedmiotowej działki (nr 20 obr. Krowodrza) kończy się Aleja, a nie ulica [...], co powoduje że wywóz gruzu i materiałów budowlanych odbywać się może tylko wahadłowo. Dodatkową okolicznością mającą znaczenie w niniejszej sprawie zdaniem skarżących jest to, że teren inwestycji jest obniżony w stosunku do poziomu chodnika Al. [...], co uniemożliwia wjazd samochodów na działkę nr 20 i pojazdy te z konieczności będą parkowały przed kamienicą skarżących uniemożliwiając dojście do domu, transport itd. Pełnomocnik skarżących podniósł, iż okoliczności te dla pierwotnego składu orzekającego w sprawie (który uległ zmianie w dniu 16 grudnia 2009 r.) były podstawą do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, natomiast w ocenie składu orzekającego w zaskarżonym wyroku decyzja o rozbiórce została wydana zgodnie z obowiązującym prawem i spełnia wszelkie przesłanki ustawowe. Pełnomocnik skarżących podniósł, iż uzasadnienie stanowiska Sądu pierwszej instancji opiera się o dokumenty złożone przez stronę przeciwną w tym "projekt rozbiórki". Zdaniem pełnomocnika skarżących Sąd pierwszej instancji nie zauważył, iż na karcie 42 tego projektu odręczne poprawki – uwzględnione przez Sąd – zostały naniesione przez pełnomocnika inwestora, a nie autora projektu. Pełnomocnik zaznaczył, iż na skutego odwołania skarżących Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 5 lutego b.r. uchylił decyzję z dnia 23 października 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Małopolski wykazał, że kontrola czy coś jest zgodne z prawem czy nie - nie polega wyłącznie na stwierdzeniu przesłanek formalnych, ale winna uwzględniać przesłanki merytoryczne jak również konstytucyjną zasadę równości każdego obywatela w stosunku do obowiązującego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ),zwanej dalej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie – pkt 1; naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – pkt 2. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego – uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na to, że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko – radcowskim ( art. 175 § 1 – 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Z brzmienia art. 176 p.p.s.a. jednoznacznie wynika, że autor skargi ma przytoczyć podstawy kasacyjne i je uzasadnić. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż autor skargi kasacyjnej ani w jej petitum, ani w uzasadnieniu żadnego przepisu postępowania administracyjnego lub sądowoadmionistracyjnego nie wskazuje. Podkreślić trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. A zatem warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepisów postępowania miał doznać naruszenia ( por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2004 roku, sygn. akt FSK 41/04, ONSAiWSA 2004/1/9, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt OSK 421/04). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji, na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, prawidłowo ustalił, że organ administracji nie naruszył przepisów prawa, a inwestor spełnił wymogi wynikające z dyspozycji art. 33 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wobec czego istniały podstawy do wydania decyzji uwzględniającej wniosek o udzielenie zgody na rozbiórkę budynku biurowo-usługowego na działce nr 20 obr. 4 Krowodrza, przy Al. [...] w Krakowie. Stwierdzić należy, że postępowanie zostało przeprowadzone w prawidłowy sposób. Dodatkowo wskazać należy, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut podnoszony przez pełnomocnika skarżących nie uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, że Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 05 lutego 2010 r. nr WI.I.EM.7119-2-179-09 uchylił decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 października 2009 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, bowiem co umknęło uwadze pełnomocnika skarżących zaznaczyć trzeba, że Wojewoda Małopolski w dniu 24 grudnia 2010 r. nr WI.I.EM.7119-2-157-10 wydał kolejną decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w związku z którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 16 września 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 406/11 zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi T. O. i M. O. do czasu rozstrzygnięcia niniejszego postępowania. Natomiast w odniesieniu do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej co do tego, że poprawki na projekcie rozbiórki (k- 42) naniesione zostały przez osobę nieuprawnioną tj. pełnomocnika inwestora M. L., stwierdzić należy, że argument ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest nieuzasadniony, gdyż w aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia 22 stycznia 2008 r. Nr 38/07/SLOKK/II Śląskiej Okręgowej Izby Architektów Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej stwierdzającej, że mgr inż. arch. M. L. - posiada odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową – nadającą Uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń, Ponadto w skład zespołu opracowującego inwentaryzację budynku przy ul. [...] w Krakowie wchodził także M. L., który także jest architektem (strona internetowa [...]). W tej sytuacji uznać należy, iż wobec wątpliwości skarżących do legalności naniesionych poprawek pozostaje im przekazanie tej sprawy do właściwych organów ścigania. Także twierdzenia dotyczące utrudnień związanych z przemieszczaniem się pojazdów w trakcie przeprowadzanej rozbiórki, nie mają wpływu na wynik sprawy, gdyż jest to przejściowa niedogodność faktyczna związana z każdym procesem inwestycyjnym, a powołany wyżej przepis art. 33 ust. 4 ustawy Prawo Budowlane nie stawia w tej sferze żadnych ograniczeń. Z wymienionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.