VII SA/Wa 1821/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 1821/09 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2009r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania K. Z., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], odmawiającą wszczęcia postępowania na wniosek K. Z. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę wieży stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] nr [...] wraz z przyłączem energetycznym i zjazdem na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. T., działki ew. nr [...], w obrębie [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...]maja 2009 r., Wojewoda [...]i odmówił wszczęcia postępowania na wniosek K. Z. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę wieży stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] nr [...] wraz z przyłączem energetycznym i zjazdem na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. T., działki ew. nr [...]w obrębie [...] Od powyższej decyzji K. Z. złożył odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy, organ odwoławczy wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Natomiast art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jako przepis szczególny w stosunku do cytowanego wyżej art. 28 Kpa, ogranicza pojęcie strony w sprawach pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ wskazał, że sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 Kpa. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że K. Z. jest właścicielem działki rolnej o nr ew. [...] położonej w obrębie [...] przy ul. T. w Ł.. Powyższa działka sąsiaduje z nieruchomością, na której ma być zrealizowana projektowana inwestycja. Oceniając powyższe organ wskazał, że brak jest przepisu prawa, który wprowadzałby ograniczenia w zagospodarowaniu ww. działki nr ew. [...] w wyniku realizacji omawianej inwestycji. Pokreślił także, że kwestionowana decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2009 r. nie udzieliła pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej lecz jedynie na budowę wieży stalowej (wraz z przyłączem energetycznym i zjazdem). Stąd też montaż urządzeń na ww. wieży i ich ewentualne oddziaływanie na nieruchomość wnioskodawcy nie może być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że K. Z. nie przysługuje, w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ani art. 28 Kpa, przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ww. decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] stycznia 2009 r., Jednocześnie, z związku z zarzutami odwołania, organ wyjaśnił, że brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy, stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa), a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. K. Z. złożył skargę na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2009r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżący poddał pod rozwagę Sądu kwestię oceny, czy przepisy prawa budowlanego, zmienione art. 140 ustawy z 3.10.2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, na które to zmiany jako na zasadnicze w niniejszej sprawie powołuje się Wojewoda [...] są konstytucyjne i czy w istocie swojej nie naruszają praw wynikających wprost z ustawy zasadniczej. Przypomniał przy tym skarżący, że pierwotnie, w ramach postępowania odwoławczego prowadzonego z jego odwołania przyznano, że planowana inwestycja (budowa stacji bazowej GSM) oddziaływuje swoim zasięgiem na obszar jego nieruchomości przy czym z dokumentacji projektowej wynikało, że obszar przekroczeń szkodliwych wartości promieniowania w ok.40% wchodzi w przestrzeń jego działki powyższej 31 m.n.p.t. Wprowadzone w/w ustawą zmiany spowodowały niedopuszczalną sytuację, że oddzielenie budowy masztu jako konstrukcji od późniejszej instalacji na tym maszcie urządzeń emitujących promieniowanie nie wpływa na otoczenie, czego konsekwencją jest odmówienie przyznania mu przymiotu strony. Podniósł także zarzuty dotyczące decyzji Prezydenta Miasta Ł., co do której skierował wniosek o stwierdzenie nieważności. W dalszej części uzasadnienia skargi wskazał także, że realizacja planowanego przedsięwzięcia - stacji bazowej GSM faktycznie ograniczy możliwość przyszłego zagospodarowania jego działki takiego jak np. budowa budynku wielokondygnacyjnego lub stacji benzynowej. W jego ocenie zamierzenie inwestycyjne nie mieści się w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego z 1993r. (obecnie nieobowiązującego), nie jest także zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa, która jest wymagana przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. W piśmie z dnia 28.10.2009r. (k.15) wniósł dodatkowo o zwrot kosztów postępowania na jego rzecz. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka podlega oddaleniu albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 145§1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm. dalej: P.p.s.a.) sąd uchyla decyzję jedynie w sytuacji gdy stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją organy administracji odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę wieży stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] nr [...] wraz z przyłączem energetycznym i zjazdem uznając, że skarżący nie posiada interesu prawnego we wszczęciu takiego postępowania. Natomiast zgodnie z treścią art. 157§2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na wniosek strony (lub z urzędu). Stwierdzenie zatem przez organ, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony skutkuje wydaniem decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w oparciu o art. 157§3 kpa. W ocenie Sądu organ administracji prawidłowo uznał, że K. Z. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z treścią art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie reprezentowane jest przy tym jednolite stanowisko, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Takie stanowisko zajął m.in. NSA w wyroku z 12.07.2007r. (IIOSK 1559/06, lex 385385) jak też WSA w Warszawie w wyroku z dnia 29.08.2007r., (w sprawie IVSA/Wa 907/07 lex 364765 ), w którym sąd ten wskazuje, że stroną postępowania może być tylko podmiot, który żąda postępowania ze względu na swój interes prawny. Podstawę takiego interesu może stanowić tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne uprawnienie, tym samym stwarza dla danego podmiotu legitymację procesową strony. Nie może też ujść uwadze, że wniosek, który zainicjował postępowanie w niniejszej sprawie dotyczył wszczęcia postępowania nieważnościowego. Postępowanie to - co wielekroć podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny - jest odrębnym postępowaniem, które toczy się w oparciu o art. 157 kpa. Stroną takiego postępowania - zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowoadministracyjnym - jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji bądź jej spadkobierca, lecz także taką stroną może być inny podmiot. Warunkiem niezbędnym jest natomiast wykazanie, że osoba taka posiada interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.06.2007r, IVSA/Wa 553/07, lex 351327) Odnosząc powyższe, ogólne, rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący nie wykazał posiadania interesu prawnego, który pozwalałby mu na skuteczne złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...].01.2009r. Wprawdzie jest on właścicielem działki ew. nr [...] położonej w bezpośrednim sąsiedztwie z działką, na której ma być realizowana inwestycja jednakże z samego tego faktu nie wynika, że posiada on przymiot strony w każdym postępowaniu, które dotyczy działki inwestora. Priorytetowe znaczenie dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu w niniejszej sprawie ma fakt, że decyzją, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności udzielono pozwolenia na budowę nie stacji bazowej telefonii komórkowej (mimo że wniosek tak właśnie określał planowana inwestycję) lecz budowę wieży stalowej wraz z przyłączem energetycznym i zjazdem. Taka inwestycja z pewnością w inny sposób oddziałuje na nieruchomości sąsiednie niż budowa stacji bazowej, z której eksploatacją wiąże się emisja promieniowania fal elektromagnetycznych. W tej sytuacji prawidłowo organ przyjął, że inwestycja, której granice określone są decyzją z dnia [...].01.2009r. nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego. Okoliczność ta wynika także z samej treści decyzji, która określa obszar oddziaływania obiektu jedynie na działki, na których realizowana będzie inwestycja. Skarżący podnosił wprawdzie że upatruje naruszenia jego interesu prawnego w ograniczeniu możliwości zagospodarowania jego działki poprzez np. budowę budynku wielokondygnacyjnego jednakże zarzut ten kierował do decyzji zezwalającej na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nie zaś budowy masztu z przyłączem energetycznym i zjazdem. W pismach kierowanych do organu czy też w skardze nie wskazał żadnego argumentu, który uzasadniały twierdzenie, że budowa masztu ograniczy możliwość zagospodarowania jego działki. Jedynie na marginesie wskazać należy, że - jak wynika z akt sprawy -nieruchomość skarżącego jest działką niezabudowaną a zatem nie można organowi zarzucić, że nie zbadał sprawy oddziaływania inwestycji pod kątem ograniczenia czy pozbawienia dostępu do światła dziennego. Ograniczenie takie tylko wówczas stanowi o naruszeniu interesu osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa budowlanego gdy dotyczy pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych w skardze stwierdzić należy, że pozostają one bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Po pierwsze- w głównej mierze odnoszą się one do inwestycji, która objęta była wnioskiem inwestora tj. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, nie zaś inwestycji, która została zatwierdzona decyzją z dnia [..].1.2009r. Po drugie - Sąd w niniejszej sprawie nie może badać czy inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nota bene nie obowiązuje ani też czy byłoby możliwe ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji. Należy w tym miejscu ze wszech miar podkreślić również, że Sąd w niniejszym postępowaniu w żadnym razie nie jest uprawniony do oceny zgodności z Konstytucją ustawy z 3.10.2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko ani też co do prawidłowości dokonanej przez Wojewodę Ł. działającego jako organ II instancji wykładni przepisów tej ustawy prowadzącej w konsekwencji do wydania decyzji mocą której rozstrzygnięto jedynie co do masztu, przyłączy oraz zjazdu. Reasumując - prawidłowe jest stanowisko organu, że nie istnieje przepis prawa materialnego, w oparciu o który skarżący posiadałby interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z [...].01.2009r. Podmiot, który nie posiada przymiotu strony nie jest zupełnie pozbawiony możliwości kwestionowania decyzji z punktu widzenia ich legalności w trybie nieważnościowym. K. Z.i ma 6 bowiem prawo wystąpienia do Prokuratury lub Rzecznika Praw Obywatelskich z prośbą rozważenie możliwości podjęcia inicjatywy w zbadaniu przez organ przedmiotowej decyzji z punktu widzenia zaistnienia przesłanek określonych w art. 156§1 w szczególności pkt. 2 kpa. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.