II GSK 707/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędziowie NSA Zofia Borowicz Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 995/09 w sprawie ze skargi L. Z. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2009 r. nr nr [...] w przedmiocie płatności do gospodarstwa niskotowarowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł. do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości I Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. uwzględnił skargę L. Z. na decyzję Dyrektora Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2009 r., w przedmiocie płatności dla gospodarstwa niskotowarowego, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] marca 2009 r. Relacjonując przebieg postępowania Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. odmówił skarżącemu przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Decyzja organu I instancji została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania temu organowi decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 833/07, oddalił skargę L. Z. na powyższą decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R., decyzją z dnia [...] marca 2009 r., odmówił wnioskodawcy przyznania płatności przyjmując, że wniosek strony został złożony po upływie terminu, a środki finansowe na działanie zostały wyczerpane. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] września 2009 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę na powyższą decyzję uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] marca 2009 r. U podstaw wyroku powołano art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. II Dyrektor Ł. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zaskarżając wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, iż w toku postępowania administracyjnego nastąpiło naruszenie przez organ przepisów postępowania, a mianowicie art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie "w sposób pewny", iż skarżący złożył wniosek inicjujący postępowanie administracyjne w dniu 17 listopada 2006 r., które to naruszenie zdaniem Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na tej podstawie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy po pierwsze okoliczność złożenia wniosku w dniu 17 listopada 2006 r. wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, a nadto jest to okoliczność przyznana przez stronę w toku postępowania administracyjnego (odwołanie z dnia 15.05.2007 r., oświadczenie strony z dnia 17.11.2006 r.) i niekwestionowana przez nią, a wobec tego należyte rozważenie przez Sąd całego materiału dowodowego skutkować winno oddaleniem skargi, a nadto, nawet jeśli zarzuty Sądu byłyby uzasadnione to rzekome naruszenie przepisów postępowania przez organ nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia z uwagi na przepis art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, a wobec tego uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nastąpiło z naruszeniem w/w przepisów postępowania i to w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem przy prawidłowym zastosowaniu przepisów postępowania przez Sąd skarga powinna zostać oddalona; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 i art. 80, art. 35, art. 36, art. 37 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd sprzecznie z materiałem dowodowym zebranym przez organ i wbrew dokumentom znajdującym się w aktach sprawy administracyjnej, iż skarżący nie ponosi winy w zakresie tym, że "postępowanie trwało tak długo", mimo iż treść dokumentów zebranych w sprawie wskazuje, iż to strona swoim postępowaniem, a mianowicie złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. od korzystnej dla siebie decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. spowodowała wydłużenie o ponad siedem miesięcy okresu rozpoznania sprawy administracyjnej, a nadto uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji z powodu dokonanych przez Sąd ustaleń nastąpiło z naruszeniem w/w przepisów postępowania i to w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem rozważanie okoliczności dotyczących terminu zakończenia postępowania i kwestii zawinienia strony w tym, że "trwało ono tak długo", mimo iż przedmiotem skargi do Sądu nie była bezczynność organu, a na dzień rozstrzygania skargi decyzja ostateczna w sprawie była wydana, jest błędne i stanowi wyjście przez Sąd ponad granice sprawy, a nadto stanowi okoliczność, która nie ma wpływu na wynik sprawy i jako taka nie może stanowić podstawy uchylenia przez Sąd decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; 3. naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku z naruszeniem dyspozycji z art. 141 § 4 p.p.s.a., co ma istotny wpływ na sformułowanie zarzutów skargi i należytą ocenę legalności rozstrzygnięcia Sądu, a wobec tego ma wpływ na treść rozstrzygnięcia; 4. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej i art. 42 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie przez Sąd, że przy wykładni art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji istotne znaczenie ma okoliczność, "dlaczego postępowanie przed organami trwało tak długo" oraz czy strona ponosi winę w zakresie tego, iż postępowanie administracyjne "trwało tak długo", mimo że prawidłowa wykładnia tegoż przepisu dokonana w oparciu o dyrektywy wykładni literalnej, systemowej i celowościowej wskazuje, iż po dniu 30 maja 2008 r. nie jest możliwe przyznanie pomocy, bez względu na to, jaka była przyczyna niewydania decyzji o przyznaniu pomocy przed tym dniem. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nałożony art.183 § 1 in fine p.p.s.a. obowiązek badania z urzędu nieważności postępowania determinuje kolejność kontroli orzeczenia sądu objętego skargą kasacyjną. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej musi być bowiem dokonana ocena prowadzonego przez Sąd I instancji postępowania pod kątem przesłanek nieważności, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. W razie stwierdzenia wystąpienia jednej z tych przesłanek, skutkującego stwierdzeniem nieważności postępowania sądowego, zaskarżony wyrok podlega uchyleniu, niezależnie od podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, których w takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie ocenia. W myśl art.183 § 2 pkt 4 zdanie drugie p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Wyłączenie sędziego z mocy samej ustawy zostało uregulowane w art. 18 § 1 p.p.s.a., a po wejściu w życie w dniu 8 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 1736), która rozszerzyła określony w art. 18 § 1 p.p.s.a. katalog wyłączeń sędziego z mocy ustawy, dodając w nim pkt 6a, sędzia wyłączony jest z mocy ustawy od orzekania w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., ponieważ w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, co skutkuje zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 powołanej ustawy, nieważnością postępowania. Zważyć przy tym należy, że objęty skargą kasacyjną wyrok zapadł w dniu 16 marca 2010 r., a zatem już po wejściu w życie ustawy z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dodającej do art.18 § 1 p.p.s.a. pkt 6a. Przewodniczącym składu i sprawozdawcą w tej sprawie był sędzia NSA G. S.. Ten sam sędzia był przewodniczącym składu i brał udział w wydaniu wyroku z dnia 17 stycznia 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/ Łd 833/07. Zatem skoro sędzia orzekał w składzie w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 833/07 zakończonej wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r. r., a następnie brał udział w wydaniu orzeczenia z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 995/09, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego doszło do naruszenia dyspozycji art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, o której stanowi art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzona nieważność postępowania obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, bez możliwości odniesienia się do zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż ocena wyroku wydanego w nieważnym postępowaniu staje się bezprzedmiotowa, jeżeli niezależnie od jej wyniku orzeczenie podlega uchyleniu. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Biorąc pod uwagę, że przyczyną uchylenia zaskarżonego wyroku nie była zasadność zarzutów skargi kasacyjnej, które w ogóle nie były przez NSA badane, Sąd działając na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz kasatora.