II GSK 406/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Urszula Raczkiewicz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. O. S. D. S.A. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 986/09 w sprawie ze skargi K. O. S. D. S.A. w N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 986/09 oddalił skargę K. O. S. D. S.A. z siedzibą w N. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy: W dniu [...] października 2008 r., na drodze krajowej nr 40 doszło do kontroli pojazdu marki Mercedes, o nr rej. [...] wykonującego transport drogowy tłucznia szarogłazowego z miejscowości D. do miejscowości K. Załadowcą ładunku były K. O. S. D. S.A. z siedzibą w N. Droga, na której zatrzymano pojazd należała do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o nacisku pojedynczej osi do 10 ton. W wyniku ważenia kontrolowanego pojazdu, dokonanego na stanowisku ważenia pojazdów, stwierdzono przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej o 1,37 t., a dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu (DMC) o 0,23 t. O. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] listopada 2008 r. nałożył na K. O. S. D. S.A. z siedzibą w N. karę pieniężną w wysokości 1740 złotych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania skarżącej, decyzją z [...] marca 2009 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że nie tylko przewoźnicy poruszający się po drogach publicznych powinni być zainteresowani, aby ich pojazdy nie przekraczały dopuszczalnych nacisków osi i DMC. W procesie załadunku uczestniczą bowiem nie tylko sami kierowcy pojazdów. Decydującą rolę w tych czynnościach, które nie są obojętne dla kwestii wykonywania transportu drogowego, odgrywają załadowcy wydający ładunek do przewozu. Nie sposób zatem przyjąć, że tylko jeden z elementów łańcucha: załadowca (sprzedawca) - przewoźnik - odbiorca ładunku ma być odpowiedzialny za powstałe w wyniku określonej transakcji handlowej naruszenie norm dotyczących dopuszczalnych parametrów pojazdu poruszającego się po drogach publicznych. To nie przewoźnik ustala warunki transakcji - ile i jaki rodzaj towaru ma być sprzedany/kupiony - o tym decydują strony transakcji. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 13g ust. 1b. pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej jako: u.d.p.), karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się także na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazywał, że skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Świadczy o tym przede wszystkim dokument WZ nr [...] z [...] października 2008 r., z którego wynika, że załadowca wydał 10,32 t tłucznia szarogłazowego. Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, że oświadczenie o załadowaniu towaru zgodnie z dyspozycją kierowcy i ponoszeniu przez niego odpowiedzialność za ewentualne przekroczenie masy całkowitej pojazdu nie mogło wyłączać odpowiedzialności strony. Oświadczenie takie nie może zmienić przepisów prawa, które nakładają odpowiedzialność za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej także na załadowcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę spółki stwierdził, że postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola drogowa, w toku której dokonano ważenia pojazdu, została przeprowadzona prawidłowo, wagi miały świadectwo legalizacji, a kierowca nie kwestionował wyniku ważenia i nie wnosił o jego powtórzenie. Protokół kontroli został podpisany przez kierowcę bez uwag. Sąd zauważył, że przepisy regulujące odpowiedzialność administracyjną za naruszenia przepisów dotyczących transportu drogowego mają charakter bezwzględnie obowiązujący i ich stosowanie nie może być wyłączone przez działania stron, do których zalicza się również oświadczenie złożone w trybie art. 65 Kodeksu cywilnego. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 13g ust. 1 u.d.p., za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych, bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną. Zgodnie z art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p., karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na: podmiot wykonujący przejazd; nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Przesłanką odpowiedzialności nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku jest jednoznaczne wykazanie, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Odpowiedzialność podmiotów, o których mowa w art. 13 g ust. 1 b pkt 2 u.d.p jest odpowiedzialnością dodatkową w stosunku do odpowiedzialności przewoźnika wykonującego przewóz, zaś warunkiem jej poniesienia jest spełnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. Sąd pierwszej instancji podzielił ocenę organu odwoławczego, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości wskazał na wpływ załadowcy na stwierdzone w sprawie naruszenia. Sąd zwrócił uwagę na dokument wywozowy, z którego wynikało, że waga brutto pojazdu wynosiła 18,94 tony. W związku z tym organ trafnie przyjął, że skarżąca dysponowała informacjami o masie całkowitej pojazdu wraz z ładunkiem. Skarżąca przyjmując zlecenie załadunku winna była brać pod uwagę normy dopuszczalnych parametrów pojazdu. Sąd pierwszej instancji zauważył, że protokół kontroli potwierdzał przekroczenie DMC pojazdu o 0,23 t., czego skarżąca nie kwestionowała. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organy wskazały dowody, które bezpośrednio świadczyły o wpływie, godzeniu się skarżącej na stwierdzone naruszenia. Dowodami tymi były zeznania kierowcy oraz dokument wywozowy. Wobec tak ukształtowanego kompletnego materiału dowodowego organ prawidłowo ustalił wpływ organizacji pracy w przedsiębiorstwie załadowcy na stwierdzone naruszenia, tj. tolerowanie załadunku o takim tonażu, który musi spowodować przekroczenie dopuszczalnych norm. Sąd podkreślił, że nałożona na skarżącą kara ma charakter prewencyjny, a jej celem jest wymuszenie właściwej organizacji pracy w przedsiębiorstwie, tak aby pojazdy nienormatywne nie wyjeżdżały z jego siedziby na drogi publiczne. W ocenie Sądu, zeznania kierowcy miały w istocie charakter uzupełniający i wykazały, że nikt z pracowników załadowcy nie był zainteresowany faktem naruszenia przepisów o dopuszczalnym tonażu ładowanych pojazdów, uważając że załadowcę usprawiedliwi i zwolni od odpowiedzialności podpisane przez kierowcę oświadczenie. Skala prowadzonego przez skarżącą przedsiębiorstwa, skupiającego kilka kopalni surowców drogowych, jest związana z masową skalą przewozów tych surowców, a co a tym idzie – z możliwością naruszeń przepisów zabraniających przeładowania pojazdów wykonujących transport drogowy. Pozostawienie wyłącznie uczciwości kierowców troski o właściwy, tzn. normatywny załadunek pojazdu, jest naruszeniem obowiązków załadowcy. Z obowiązków tych nie może zwolnić załadowcy wypełnianie przez kierowców oświadczeń. K. O. S. D. S.A. z siedzibą w N. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 13 g pkt. 2, ust. 1b u.d.p.; 2. prawa materialnego - art. 77 k.p.a., poprzez odstąpienie strony przeciwnej (w obydwu instancjach) od obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i wyjaśniający sygnalizowane przez skarżącą wątpliwości; 3. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 7 k.p.a. - obraza zasady stosowania prawdy obiektywnej; - art. 8 k.p.a. - obraza zasady budowania zaufania do organów Państwa; - w konsekwencji 4. nadużycie obowiązującego prawa i zastosowanie go w sposób sprzeczny ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem tego prawa; 5. całkowicie nieuprawnione ukaranie skarżącej Spółki za czynności, które wykonała zgodnie z dokumentacją samochodową (załadowanie mniejszej ilości towaru, aniżeli dopuszczała norma z dowodu rejestracyjnego pojazdu); 6. przejście do porządku nad wyjątkowo rażącymi błędami zawartymi w protokole z kontroli drogowej. W uzasadnieniu skarżąca podniosła między innymi, że kierowca pojazdu wiedział o przekroczonej masie ładunku, lecz mimo to nie skorzystał z przygotowanego stanowiska do zrzucenia nadwagi towaru. Tym samym skarżąca nie miała żadnego wpływu na decyzję kierowcy świadomie popełniającego wykroczenie. Według strony skarżącej przedstawione wątpliwości organ pierwszej instancji miał obowiązek wyjaśnić w stosownym postępowaniu (art. 77 k.p.a.), jednak w stosunku do załadowcy nie przeprowadzono żadnych czynności ustalających stan sprawy. Zdaniem spółki, O. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydając decyzję nie dokonał żadnych ustaleń dotyczących procedur załadunkowych u skarżącej, udzielanych kierowcom informacji, przygotowania stanowiska do zrzucenia z samochodu ewentualnej nadwagi. W związku z tym organ nie dysponował dowodami pozwalającymi na jednoznaczne stwierdzenie, że załadowca godził się na powstanie naruszenia. Obowiązkiem organu było podjęcie czynności procesowych w celu zebrania całego materiału dowodowego oraz jego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. W myśl art. 13g ust. 1 u.d.p. "Za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej.". Natomiast zgodnie z art. 13g ust. 1b u.d.p. karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na: 1) podmiot wykonujący przejazd, 2) nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. Z treści powołanego przepisu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kara za przejazd po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia lub z naruszeniem jego warunków jest zawsze nakładana na podmiot wykonujący przejazd, a w ściśle określonych sytuacjach może być także nałożona na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku. Możliwość nałożenia kary pieniężnej na podmioty wymienione w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. powstaje wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wykazują ich wpływ lub zgodę na powstanie naruszenia obowiązków. Przytoczona regulacja wskazuje, że w przypadku podmiotów określonych w art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. ich odpowiedzialność nie ma charakteru bezwzględnego. Innymi słowy samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie jest wystarczającą podstawą do nałożenia kary pieniężnej na te podmioty. W omawianej sytuacji właściwy organ musi wykazać, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują na wpływ lub zgodę nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu. W rozpoznawanej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego wyznaczała norma prawa materialnego – art. 13g ust. 1b pkt 2 u.d.p. Sąd pierwszej instancji oddalając skargę stwierdził, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone przez organy obu instancji prawidłowo, a zebrany materiał dowodowy w sposób niebudzący wątpliwości wskazał na wpływ skarżącej na stwierdzone naruszenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu pierwszej instancji nie jest trafne. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji WSA nie dostrzegł, że w sprawie nie zostało w ogóle przeprowadzone postępowanie dowodowe dotyczące zaistnienia przesłanek odpowiedzialności skarżącej. W szczególności organy obu instancji nie podjęły próby wyjaśnienia jak w istocie zorganizowana była praca w przedsiębiorstwie skarżącej, jak przebiegał proces załadunku i ważenia oraz, czy istotnie przygotowane zostało miejsce do zrzucania nadmiernego ładunku. Skarżąca złożyła w tym zakresie oświadczenie na piśmie, które organ pominął bez podania przyczyn, a Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł tego uchybienia. Weryfikacja wspomnianego oświadczenia poprzez przeprowadzenie stosownego postępowania dowodowego pozwoliłaby na zebranie całego materiału dowodowego i byłaby niewątpliwie pomocna w wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zaniechanie organów w tym zakresie należało rozważyć w płaszczyźnie naruszenia przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., czego Sąd pierwszej instancji nie uczynił. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska, że organy wskazały dowody, które bezpośrednio świadczyły o wpływie, godzeniu się skarżącej na stwierdzone naruszenie. Według Sądu pierwszej instancji dowodami tymi były zeznania kierowcy oraz dokument wywozowy. Z wymienionych dowodów wynika niewątpliwie przekroczenie przez pojazd dopuszczalnej masy całkowitej o 0,23 t., czego strona skarżąca nie kwestionuje. Podkreślenia jednak wymaga, o czym już wspomniano, że samo stwierdzenie zaistnienia naruszenia obowiązków lub warunków przewozu nie uzasadnia odpowiedzialności załadowcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł natomiast braku podstaw do twierdzenia, że wymienione dowody jednoznacznie wskazują, iż skarżąca miała wpływ lub godziła się na powstanie naruszenia. Jedynie z zeznań kierowcy pojazdu, które Sąd pierwszej instancji traktuje jako dowód o charakterze uzupełniającym (bez bliższego wyjaśnienia znaczenia tego określenia), wynikają pewne informacje dotyczące organizacji załadunku. Ze wspomnianych zeznań, które dotyczyły jedynie czynności operatora ładowarki, Sąd wyciąga daleko idące wnioski, że "(...) w istocie nikt z pracowników załadowcy nie był zainteresowany faktem naruszenia przepisów o dopuszczalnym tonażu ładowanych pojazdów, uważając że załadowcę usprawiedliwi i zwolni od odpowiedzialności podpisane przez kierowcę oświadczenie". Jednak jak już wspomniano, skarżąca złożyła w tej sprawie wyjaśnienie na piśmie, którego zgodność z prawdą nie została w toku postępowania administracyjnego zweryfikowana. W związku z tym nie sposób podzielić oceny Sądu pierwszej instancji o kompletności zebranego w sprawie materiału dowodowego i prawidłowego ustalenia wpływu organizacji pracy w przedsiębiorstwie na stwierdzone naruszenie. Mając na uwadze wskazane okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w istocie polegające na oddaleniu skargi, bez dostatecznego rozważenia, czy w sprawie nie zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi z powodu naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.