VII SA/Wa 1804/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wyrokiem z dnia 27 listopada 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 1298/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. O. – I. [...] na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2008r. Decyzja tą Komendant Główny utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] marca 2008r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] stycznia 2007r., którą organ powiatowy nakazał usunięcie nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej na terenie H. [...] w U. przy ul. S. [...]. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd wskazał, iż organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie nieważnościowe uznając, iż nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Jako niezasadny Sąd ocenił zarzut K. O., iż zaskarżoną decyzję wydano z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 poprzez uniemożliwienie mu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w tym uniemożliwienie wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Sąd podzielił argumentację Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do zarzutu, iż decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z [...] stycznia 2007r. skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie. Sąd wskazał również, iż podziela stanowisko organu, iż w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wskazanych w art. 156 §1 k.p.a., w oparciu o którą mogłoby nastąpić unieważnienie decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] stycznia 2007r. W dniu 6 maja 2009r. K. O. ponownie złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] stycznia 2007r. W uzasadnieniu wniosku podniósł, iż w poprzednim wniosku z dnia 4 lutego 2008r. błędnie wskazał podstawę prawną, powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przywołując tym razem art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. K. O. podnosił, iż przedmiotowa decyzja została skierowana do niego jako do właściciela H. [...], mimo, że nie prowadzi działalności w przedmiotowym budynku. Skarżący wywodził, że obiekt został oddany z dniem 1 stycznia 2003 r. na mocy umowy najmu w użytkowanie Fundacji [...]. W ocenie wnioskodawcy świetle art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej przejmuje zarządca lub użytkownik na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej. Tym samym naruszony został także art. 156 § 1 pkt 5 kpa, gdyż nałożono na niego obowiązki, których nie jest w stanie wykonać, skoro obiekt został wydzierżawiony i niemożliwym jest aby fizycznie mógł rozpocząć realizację nakazanych w tytule wykonawczym obowiązków. Po rozpatrzeniu wskazanego wniosku [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1, w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 11a ust. 2 punkt 1 oraz art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2009 r., Nr 12, poz. 68 ze zm.) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] stycznia 2007r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia i w odniesieniu do wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności przesłanek organ podniósł , iż decyzja organu powiatowego została słusznie i prawidłowo skierowana do "I." PTH w B. oraz, że jest wykonalna. Organ zaznaczył również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał w dniu 27 listopada 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 1298/08, wyrok oddalający skargę K. O. na wcześniejszą decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia kwestionowanej decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] stycznia 2007r. Zdaniem organu, K. O. jako właściciel skontrolowanego budynku w dalszym ciągu jest zobowiązany do zapewnienia jego ochrony przeciwpożarowej na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. W odniesieniu do zarzutu skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną organ wskazał, iż w umowie najmu z dnia 9 grudnia 2002 r., zawartej pomiędzy K. O. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo [...] "I." i Fundacją "[...]" nie przewidziano przejęcia odpowiedzialności za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej budynków hoteli "T." i "M.", a nadto z przedłożonego odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczącego Fundacji "[...]" wynikało, że organem jego nadzoru jest Rada Fundacji, w której skład wchodzi K. O. W odwołaniu od powyższej decyzji K. O. wniósł o jej uchylenie oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] stycznia 2007r. W uzasadnieniu odwołania wskazał, iż obowiązki przeciwpożarowe obciążają zgodnie z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej zarządcę lub użytkownika na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej, która ustanowiła użytkowanie. Podmiotem faktycznie władającym budynkiem jest Fundacja [...] i to do niej powinny być kierowane decyzje w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Odpowiedzialność ta wynika również z przepisów Kodeksu cywilnego o odpowiedzialności posiadacza zależnego. Decyzja skierowana do podmiotu, który nie użytkuje i nie włada budynkiem jest niewykonalna. Po rozpoznaniu odwołania Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. znak [...], na podstawie art. 127 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105§1 k.p.a., a także art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej - uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż weryfikację kwestionowanej przez wnioskodawcę decyzji [...] stycznia 2007r. przeprowadzono we wszystkich przewidzianych prawem trybach administracyjnych - zwykłym, nadzwyczajnym i sądowoadministracyjnym. W tej sytuacji zdaniem organu strona zażądała wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Organ uznał, iż w sprawie zachodzi tożsamość podmiotu i przedmiotu rozstrzygnięcia i gdyby ponownie doszło do rozstrzygnięcia w sprawie, to byłoby ono dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Istotą tej sankcji jest ochrona obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), która stoi na straży trwałości decyzji administracyjnych. Mając na uwadze powyższe organ wojewódzki na podstawie art. 157 § 3 kpa powinien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji administracyjnej skoro jednak postępowanie zostało wszczęte to obowiązkiem organu II instancji było uchylenie takiej decyzji i umorzenie postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] sierpnia 2009r. wniósł K. O. zarzucając jej naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 8 i art. 10 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 157 § 3 k.p.a. oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż aktualny wniosek o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji lub stwierdzenie jej nieważności wniesiony w dniu 4 lutego 2008r. oparty był na zupełnie innej niż poprzednio podstawie prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. We wniosku tym skarżący kwestionował uznanie przedmiotowego budynku jako zagrażającego życiu ludzi. Również poprzednia skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczyła innych podstaw prawnych – naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Skarżący zanegował pogląd organu, że nie zaistniała żadna z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a., a wydany przez Sąd wyrok uniemożliwia ponowne wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności z innej przesłanki. W dalszej części skargi skarżący podniósł, iż kwestionowaną decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. skierowano do osoby niebędącej stroną w sprawie i jest ona niewykonalna, gdyż właściciel oddając nieruchomość w posiadanie zależne innemu podmiotowi nie może realizować w nim remontów budowlanych. Stwierdzenie nieważności jest trybem nadzwyczajnym, nie można jednak zawężać przesłanek do kontroli jednokrotnej, skoro żaden przepis ustawy o tym nie stanowi, a każda z przesłanek stwierdzenia nieważności stanowi jej samodzielną podstawę. Skarżący wskazał, że błędne jest przekonanie Komendanta Głównego PSP jakoby rozpoznanie wcześniejszego wniosku o stwierdzenie nieważności na jednej podstawie korzystało z powagi rzeczy osądzonej w stosunku do innych podstaw nieważności. Umorzenie zatem postępowania, zamiast orzeczenia co do istoty sprawy było jego zdaniem nieuprawnione, a orzekając w drugiej instancji organ winien był uchylić skarżoną decyzję i stwierdzić nieważność decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] stycznia 2007r. z powodów zaistnienia przesłanek art. 156 § 1 pkt 4 i 5 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.). Odnosząc się do zarzutów i twierdzeń skargi należy uznać, iż są one niezasadne. Kwestionowana decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] stycznia 2007r., którą organ powiatowy nakazał usunięcie nieprawidłowości w zakresie ochrony przeciwpożarowej na terenie Hotelu T. w U. przy ul. S. [...], była już badana przez organ administracji w trybie stwierdzenia nieważności a potem prawidłowość wydanego wówczas rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności potwierdzona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 1298/08, który oddalił skargę K. O. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2008r. W niniejszej sprawie występuje zatem powaga rzeczy osądzonej. Należy wskazać, że przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej, wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Konstrukcja ta ma zastosowanie gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Zasada ta przyjmowana jest we wszystkich procedurach prawnych, a polega na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Zaistnienie tej przesłanki wymaga ustalenia tożsamości sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa będzie miała miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast sprawy są tożsame pod względem przedmiotowym, gdy podstawa prawna rozstrzygnięcia, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki stron, które z nich wynikają są identyczne. Powagę rzeczy osądzonej istnieje tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko pomiędzy tymi samymi stronami. W sprawie niniejszej obydwa elementy tożsamości występują. Podkreślić należy, że kontrolowana obecnie przez Sąd decyzja ma charakter formalny, stanowi bowiem o umorzeniu wcześniej wszczętego postępowania z powodu istniejących od początku przeszkód do jego prowadzenia. Przeszkodą tą był fakt, iż takie samo postępowanie zostało już przeprowadzone w stosunku do tej samej decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] stycznia 2007r. Dlatego wszelkie zarzuty merytoryczne formułowane przez skarżącego nie mogły być poddane jakiejkolwiek ocenie Sądu. Analizując przeprowadzone po raz pierwszy, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. postępowanie zakończone decyzją Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2008r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] marca 2008r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] stycznia 2007r. – wskazać należy, iż było nadzwyczajnym trybem postępowania stanowiącym wyłom od zasady stabilności decyzji (wyrażonej w art. 16 k.p.a). Celem tego postępowania było przeprowadzenie weryfikacji kwestionowanej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organy, w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, nie były związane zarzutami zawartymi we wniosku. Organ nadzoru wszystkie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki zbadał, ocenił i stwierdził, że decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] stycznia 2007r. nie wypełnia żądnej przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Ponowne żądanie skarżącego, mimo formalnie podkreślanej odmienności, co do wskazanych podstaw nieważności, było tożsame w zakresie przedmiotu sprawy tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. W takiej sytuacji żądanie wydania przez ten sam organ następnej decyzji, w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną i prawomocną decyzją Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2008r., która pozostaje w obiegu prawnym, należało uznać za niedopuszczalne, ponieważ wydana ponownie decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności, określaną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W sprawie niniejszej organy dodatkowo związane były oceną prawna wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 1298/08, który oddalił skargę K. O. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2008r. odmawiającą stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W myśl art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, które je wydał, lecz również inne sądy, inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie prawomocnym wyrokiem odnosi się także do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie (tak wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r. sygn. akt II GSK 104/05). Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 ustawy p.p.s.a. w odniesieniu do organu oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawa kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Należy również wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. I OPS 6/09 ( opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wskazał, że "żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw z art. 156 § 1 k.p.a." Uzasadniając podjętą uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że z w myśl art. 171 p.p.s.a., prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej "tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". Z kolei art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Sąd Naczelny podzielił pogląd wyrażony w doktrynie, iż fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte były zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. W uzasadnieniu zapadłego wcześniej w tej sprawie, wyroku z dnia 27 listopada 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 1298/08 oddalającego skargę Sąd wskazał, iż organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie nieważnościowe uznając, iż nie istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Sąd wskazał również, iż podziela stanowisko organu, iż w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wskazanych w art. 156 §1 k.p.a., w oparciu o którą mogłoby nastąpić unieważnienie decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w C. z dnia [...] stycznia 2007r. Dlatego, zaskarżona decyzja była prawidłowa a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.