II SA/Rz 636/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Jolanta Ew Wojtyna NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 740 zł /słownie: siedemset czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto S. W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. W. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie legalności budowy krzyża na działce nr ew. 712/59 w S. W. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że inwestorem w zakresie budowy krzyża jest J. W. (duchowny), dziekan Dekanatu S. W.-Południe Kościoła Rzymskokatolickiego. O ustawieniu krzyża powiadomiono organ pierwszej instancji dołączając ekspertyzę techniczną stwierdzającą spełnienie wymogów bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Roboty wykonane w związku z ulokowaniem krzyża nie stanowiły robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę ani też zgłoszenia; nie odpowiadają bowiem definicji robót określonych w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Krzyż spełnia wymogi stawiane obiektom małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 lit. a Prawa budowlanego, gdyż jest niewielkim obiektem kultu religijnego zaliczanym do grupy "kapliczek, krzyży przydrożnych i figur". Krzyż stanowiący przedmiot postępowania (drewniany o wysokości 4,9 m) został umieszczony na niezagospodarowanym skwerze, na działce stanowiącej własność Miasta S. W. Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 22 Prawa budowlanego, obiekty małej architektury nie wymagają pozwolenia na budowę; wymagają wprawdzie zgłoszenia ale tylko wówczas, gdy znajdują się w miejscach publicznych (art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). W ocenie organu odwoławczego krzyż nie znajduje się w miejscu publicznym, a więc nie podlegał żadnej z dwu ww. procedur przewidzianych Prawem budowlanym. Jakkolwiek nieruchomość jest miejscem ogólnodostępnym, to jednak żaden objaw woli właściciela (Gminy), ani też żaden szczególny przepis prawa, nie pozwalają na przydanie jej statusu miejsca publicznego. W szczególności działka nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dla terenu tego nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wzniesienie krzyża nie wymagało zatem nawet zgłoszenia. Z tych względów postępowanie w sprawie legalności wzniesienia krzyża podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Z decyzją nie zgodziła się Gmina Miasto S. W. składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że miejsce, w jakim zlokalizowano krzyż, wbrew poglądowi organu, jest miejscem publicznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i wzniesienie krzyża wymagało przynajmniej stosownego zgłoszenia. W ewidencji gruntów i budynków działka, na której ustawiono krzyż została oznaczona jako teren rekreacyjno-wypoczynkowy (symbol "Bz"); jest obszarem zadrzewionym i oświetlonym, przecinają ją gruntowe ścieżki (skróty piesze). Takie przeznaczenie ogólnodostępnego miejsca przesądza o statusie miejsca publicznego i wymagało od inwestora zachowania trybu zgłoszenia. Z racji znacznych rozmiarów, krzyż nie spełnia warunków stawianych "niewielkim obiektom", o jakich mowa w art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego; mógł zatem – jako obiekt budowlany – wymagać uzyskania pozwolenia na budowę. Jego usytuowanie wypełniało ponadto znamiona budowy z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Bez względu na kwalifikację inwestycji, stanowi ona samowolę budowlaną. Prezydent Miasta S. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga nie jest pozbawiona podstaw prawnych do jej uwzględnienia i dlatego też należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm./, o umorzeniu jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy krzyża na działce oznaczonej nr ewid. 712/59 w Stalowej Woli. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia /art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Zgodnie z art. 145 § 1 powyższej ustawy Sąd uwzględnia skargę, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto uwzględnia ewentualną wadliwość decyzji dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Ocena wydanych w sprawie decyzji w omówionym zakresie prowadzi do wniosku, że naruszają one prawo w stopniu nakazującym usunięcie ich z obrotu prawnego, w konsekwencji więc uwzględnienie skargi. Z niespornych okoliczności stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wynika, że w lutym 2009 r. na działce nr 712/59 obr. 3 Centrum w S. W. został ustawiony krzyż dębowy o wysokości 4,90 m, którego inwestorem był ks. J. W. Działka ta stanowi własność Gminy Miasto S. W. /KW [...]/ i stosownie do pisma Prezydenta S. W. z dnia 26 marca 2009 r. /[...]/ nie jest ona objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie była wydana decyzja o warunkach zabudowy, zaś w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. W. nie określono obowiązku sporządzenia miejscowego planu dla tego obszaru. Nadto zawarta w nim została informacja o nieudzieleniu inwestorowi prawa do dysponowania w/w nieruchomością. Działka nr 712/59 o pow. 0,8485 ha wg wypisu z rejestru gruntów z dnia 5 marca 2009 r. stanowi użytek o symbolu Bz, co zgodnie z § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. Nr 38, poz. 454/ oznacza tereny rekreacyjno-wypoczynkowe. Nie jest też kwestionowane, że inwestor nie dokonał zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru budowy przedmiotowego krzyża, ani też nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na jego budowę. W ocenie organu II instancji przedmiotowy krzyż stanowi obiekt małej architektury określony przepisami art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm./, którego budowa na terenie nie będącym miejscem publicznym, nie wymagała zgłoszenia /art. 30 w/w ustawy/. Nadto zgodnie z ekspertyzą techniczną sporządzoną przez inż. Z. K. stan techniczny krzyża jest dobry i nie stwarza zagrożeń bezpieczeństwa środowiska, mienia i ludzi "tam przebywających", co powoduje, że dalsze postępowanie staje się bezprzedmiotowe i dlatego zasadnym było jego umorzenie w myśl art. 105 § 1 K.p.a. Takie stanowisko organu II instancji zasługuje na akceptację Sądu, ale tylko co do zakwalifikowania przedmiotowego krzyża do obiektów małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z jego brzmieniem przez obiekt małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury. Natomiast nie można zgodzić się z argumentacją tego organu w pozostałym zakresie, mającą uzasadniać umorzenie postępowania administracyjnego. Błędnie bowiem organ ten przyjmuje – co również zauważono i eksponowano w uzasadnieniu skargi – że działka nr 712/59, na której posadowiono krzyż nie jest w miejscu publicznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa obiektów małej architektury w miejscu publicznym. Trzeba więc tu podkreślić, że zwolnienie takich obiektów z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę /art. 29 ust. 1 pkt 22/ wiąże się z poddaniem ich kontroli realizowanej w związku ze zgłoszeniem zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Zgłoszenie musi być więc dokonane przed planowanym terminem rozpoczęcia realizacji obiektów /lub robót budowlanych/ - aby taka kontrola była możliwa – zaś przystąpić do realizacji można dopiero wtedy, gdy w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia /art. 30 ust. 5/. Brak zatem sprzeciwu organu jest równoznaczny z jego zgodą na rozpoczęcie budowy obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Z kolei konsekwencje nieprzestrzegania przez inwestora warunków określonych w/w przepisem, zostały unormowane przepisami art. 49 b ust. 1 – 6, a w innych przypadkach niż określone w art. 49b właściwy organ ma obowiązek podjęcia czynności przewidzianych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ II instancji prezentuje pogląd i wywodzi, że przedmiotowy krzyż został wprawdzie posadowiony na terenie "ogólnodostępnym będącym niezagospodarowanym skwerem", ale który nie jest jednakże miejscem publicznym, bowiem o takim charakterze danego miejsca nie decyduje fakt "ogólnodostępności", lecz wynika to "z woli i podjętych działań" właściciela w postaci odrębnych aktów administracyjnych /uchwała, nadanie nazwy skweru/ lub z przepisów prawa. Z takim poglądem nie zgadza się strona skarżąca i jak już wyżej wspomniano, nie akceptuje go też Sąd. Otóż w słowniczku wyrażeń ustawowych /art. 3 Prawa budowlanego/ nie zdefiniowano pojęcia "miejsce publiczne", nie zostało też ono wyjaśnione w innych miejscach ustawy, gdzie posłużono się tym określeniem. Stąd też bez wątpienia prawidłowym jest skorzystanie z objaśnienia jego znaczenia w słowniku języka polskiego. I tak Mały słownik języka polskiego "miejsce publiczne" określa jako "miejsce dostępne dla wszystkich", zaś samo "publiczny" objaśnia w szczególności następująco: dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, dostępny dla wszystkich, ogólny, nieprywatny. Słownik języka polskiego Wyd. PWN str. 157 – "miejsce publiczne" to "pomieszczenie lub teren przeznaczone dla publiczności, dla ogółu np. teatr, restauracja, park, ulica". Także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, iż pojęcie "miejsce publiczne" musi uwzględniać powszechną, ogólną dostępność danego miejsca oraz podkreśla się, iż tereny należące do jednostek samorządu terytorialnego przeznaczone pod infrastrukturę miejską "z natury swej są miejscem publicznym" /vide wyrok NSA z dnia 18.10.2005 r. II OSK 196/05/. W świetle powyższego, a jednocześnie w zestawieniu z zebranymi w sprawie dowodami /protokół z oględzin w dniu 24.03.2009 r. z załącznikami – szkic sytuacyjny, 7 fotografii/ nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że przedmiotowy krzyż został wybudowany w miejscu publicznym. Zatem przed terminem zamierzonego rozpoczęcia jego budowy należało dokonać zgłoszenia, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 w zw. z ust. 5 Prawa budowlanego. Sąd nie podziela argumentu organu II instancji, jakoby publiczny charakter danego miejsca definiowały niezbędnie wola i działania właściciela w postaci odrębnego aktu administracyjnego, jak np. uchwała, nadanie nazwy skweru. Takie twierdzenie nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego, w szczególności nie zostało przedstawione ani też bliżej rozwinięte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W związku z powyższym finalizacja postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie przepisów Prawa budowlanego, w myśl art. 105 § 1 K.p.a., /a więc uznanie, że nie ma przesłanek do orzekania co do istoty sprawy/ nie zasługuje na akceptację. Bezprzedmiotowość postępowania, będąca przesłanką umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., w warunkach rozpoznawanej sprawy została nieprawidłowo przez organy obu instancji stwierdzona. Wskazania co do dalszego postępowania organu wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Mając powyższe na względzie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 powyższej ustawy.